game-apparat

mapa13


СОХРАНЕНИЕ СТЕПЕЙ РОССИИ
Проект ПРООН / ГЭФ / Минприроды России Совершенствование системы и механизмов управления ООПТ в степном биоме России
ПРООН ГЭФ Минприроды России
Сайт создан и существует при поддержке Проекта ПРООН / ГЭФ / Минприроды России "Совершенствование системы и механизмов управления ООПТ в степном биоме России"

Яндекс.Метрика

Правовой контекст существования и сохранения степных экосистем в Российской Федерации

Правовой статус степных экосистем как таковых

  • Понятие «степь» в российском законодательстве практически не используется и не определяется.
  • Соответственно степи не выделяются в законодательстве как отдельный предмет правового регулирования.
  • Со степными экосистемами как таковыми не связано определение каких-то особых условий применения правовых норм.
  • В России отсутствуют федеральные программы или стратегии, специально рассматривающие степи (или вообще травяные экосистемы) как особый объект.
  • Фактически можно сказать, что для федерального законодательства России степей «не существует».
  • То же относится к законодательству абсолютного большинства субъектов РФ.

Однако наземные экосистемы неразрывно связаны с землей. Правовое регулирование влияния человека на степные экосистемы и правовое регулирование сохранения этих экосистем определяются правовым статусом конкретной территории (участка земли), где та или иная степная экосистема находится.

Степные участки в статусе охраняемых территорий

Степи – тип экосистем, наименее обеспеченный охраной в федеральных ООПТ России. Они составляют менее 1% суммарной площади федеральных ООПТ.

Соответственно, только ничтожно малая часть степей России (не более 0,2% площади биома) находится в пределах ООПТ высокого статуса (заповедниках и национальных парках), где обращение с ними регулируется преимущественно нормами природоохранного законодательства. Только около половины этой площади приходится на земли особо охраняемых территорий (в российском земельном законодательстве существует категория земель «земли особо охраняемых территорий», причем в границах ООПТ могут быть представлены земли как этой категории, так и других, и создание ООПТ само по себе не означает обязательного перевода занимаемых ей земель в категорию земель особо охраняемых территорий).

Статус ООПТ высокого статуса обеспечивает степные экосистемы достаточно надежной защитой от прямого уничтожения (распашкой, облесением, горной промышленностью и т.д.), более или менее эффективным ограничением или запретом добывания диких животных и заготовки растений (браконьерство не исключается, но ограничено).

Но в законодательстве об ООПТ степные экосистемы никак не выделены в качестве специфического объекта охраны (и вообще особо выделяются только лесные и водные экосистемы). Как следствие,  законодательство не дает правовых оснований для адекватного менеджмента степных экосистем внутри таких ООПТ, что существенно снижает эффективность их сохранения.

Степи на сельскохозяйственных угодьях

Основная часть степей России вплетена в мозаику сельскохозяйственного ландшафта, сохраняясь в таких местах, где по разным причинам невозможна распашка. В правовом отношении эти территории преимущественно являются сельскохозяйственными угодьями следующих типов:

  1. пастбища (основная часть площади существующих степей),
  2. сенокосы (площадь меньше, как минимум, на порядок),
  3. залежи (на них существуют вторичные степи, сформировавшиеся после прекращения распашки).

В совокупности, первые два типа объединяются под названием естественных кормовых угодий.

Основная часть площади сельскохозяйственных угодий относится к категории земель сельскохозяйственного назначения. В целом именно эта категория земель имеет решающее значение для сохранения в России степного биома.

Но, кроме того, заметная доля площади, занятой степями (причем наиболее крупные и малонарушенные степные массивы), находится в составе категории земель обороны и безопасности – на территориях военных полигонов.

По-видимому, не меньшая доля площади степного биома связана с категорией земель запаса (в этой категории особенно много пустынных и горных степей).

Несомненно, степи представлены и на землях иных категорий целевого назначения, но там их площади очень малы и не имеют особого значения для существования биома.

Еще раз подчеркнем, что здесь речь идет именно о сельскохозяйственных угодьях, независимо от того, в составе какой категории земель они находятся. И по своей истории и/или фактическому использованию такие степные участки тоже могут рассматриваться как сельскохозяйственные территории. Даже если сейчас они не входят в соответствующую категорию земель, обычно это участки, ранее из нее выделенные; их ландшафты сформированы прежним сельскохозяйственным использованием, из земель обороны или запаса, рано или поздно, они обычно возвращаются в сельскохозяйственное использование; а нередко и без смены статуса (незаконно) используются в качестве пастбищ и сенокосов.

Угрозы степным экосистемам и их защищенность на сельскохозяйственных угодьях и на землях сельскохозяйственного назначения

В составе сельскохозяйственных угодий вне ООПТ степи не защищены ни от каких угроз. Текущее их использование в соответствии с назначением кормовых угодий само по себе не является разрушительным, хотя превышение норм пастбищной нагрузки и слишком частое сенокошение приводят к деградации степных экосистем. Значительно хуже то, что естественные кормовые угодья по своему статусу рассматриваются как наименее ценные сельскохозяйственные угодья (особенно пастбища). Они без всяких ограничений могут быть подвергнуты «коренному улучшению», то есть распаханы и заменены посевами многолетних трав. Законодательство также поощряет их  трансформацию в пахотные угодья (этому способствует, в частности, порядок определения налоговой базы). В случае потребности отвода участка с переводом в земли иных категорий для целей застройки, добычи полезных ископаемых или облесения, в первую очередь предлагаются именно естественные кормовые угодья (прежде всего пастбища) – как наименее ценные из сельскохозяйственных угодий. Статус залежей и вовсе является временным, они с одинаковой легкостью могут быть переведены в кормовые угодья либо обратно в пашню.

Закон устанавливает, что собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы, арендаторы земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения обязаны использовать указанные земельные участки в соответствии с целевым назначением данной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны причинить вред земле как природному объекту, в том числе приводить к деградации, загрязнению, захламлению земель, отравлению, порче, уничтожению плодородного слоя почвы и иным негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности (п.1 ст.6 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»). Эта норма может быть использована как для защиты степных экосистем, так и им во вред. Критически важно, каким образом и по каким критериям будут определяться «вред земле» и перечисленные эффекты.

Поскольку основным видом использования степных экосистем является выпас скота, реже сенокос, существенное влияние на них оказывает правовое регулирование скотоводства.

Формы собственности на земельные участки, занятые степными экосистемами

Количественных данных нет, поскольку не существует отдельного учета таких участков. Оценочно, преобладают:

  • собственность граждан (преимущественно в форме земельных долей в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения),
  • неразделенная государственная и муниципальная собственность в распоряжении муниципальных образований (сельские выгоны и сенокосы),
  • собственность субъектов РФ (фонд перераспределения).

Характерна сложность ситуации с правами на почти любой конкретный степной массив – помимо большого числа собственников (земельных участков и/или земельных долей), как правило, имеются иные правообладатели (арендаторы, землепользователи, арендаторы и пользователи охотугодий и др.).

Возможность оборота земельных участков, занятых степными экосистемами

Земельные участки, занятые степными экосистемами могут быть:

  • изъятыми из оборота, если находятся в федеральной собственности и входят в состав заповедников и национальных парков (пп.1 п.4 ст.27 ЗК РФ) – как говорилось выше, это очень малая часть степей.
  • ограниченными в обороте, если они (а) находятся в пределах ООПТ и при этом являются государственной или муниципальной собственностью, (б) расположены в границах земель, зарезервированных для государственных или муниципальных нужд, (в) если они входят в состав земель лесного фонда (пп. 1, 2 и 13 п.5 ст.27 ЗК РФ). Условия пункта (а) выполняются для относительно большого числа степных массивов, находящихся в пределах ООПТ регионального и местного значения без смены категории целевого назначения земель, но относительно общей площади биома они составляют небольшую долю, вероятно менее 5%.

Оборот земельных участков, занятых степными экосистемами, из состава земель сельскохозяйственного назначения регулируется Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (п.6 ст.27 ЗК РФ). В общем случае он допускается на тех же основаниях, что и для всех сельскохозяйственных угодий.

Законодательство выделяет особенности оборотоспособности сезонных отгонных пастбищ. Занятые ими земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, не подлежат приватизации (п.4 ст.1 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»); они могут быть переданы гражданам и юридическим лицам только на праве аренды на срок не менее чем пять лет (п.6 ст.10). Большие массивы сухостепных, пустынно-степных и горных криофитностепных экосистем по характеру использования являются сезонными отгонными пастбищами. Однако они, как правило, не признаны таковыми в законном порядке, соответствующий статус не отражается в земельном учете, и потому эти нормы к ним не применяются. Дополнительно осложняет ситуацию то обстоятельство, что во многих случаях массивы этих степных пастбищ были приватизированы и находятся не в государственной или муниципальной собственности, но в общей собственности граждан.

Ограничения прав использования, применимые к земельным участкам, занятым степными экосистемами

Законодательство предусматривает возможность ограничения прав на землю. Среди прочих, могут устанавливаться следующие ограничения прав на землю:

  • особые условия использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах;
  • особые условия охраны окружающей среды, в том числе животного и растительного мира, памятников природы, истории и культуры, археологических объектов, сохранения плодородного слоя почвы, естественной среды обитания, путей миграции диких животных (пп.1, 2 п.2 ст.56 ЗК РФ).

Кроме того, ограничения права собственности и иных вещных прав на земельные участки могут быть введены в связи с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд (ст. 56.1 ЗК РФ); в том числе, в связи с резервированием для последующего создания ООПТ (п.1 ст. 70.1 ЗК РФ).

Ограничения прав на землю устанавливаются актами исполнительных органов государственной власти, актами органов местного самоуправления или решением суда, бессрочно или на определенный срок. Эти ограничения сохраняются при переходе права собственности на земельный участок к другому лицу.

К участкам, занятым степными экосистемами, подобное установление ограничений применимо в случае их нахождения в пределах ООПТ, образованных без смены правообладателя и категории целевого назначения земель, либо в процессе подготовки к созданию ООПТ.

Но необходимость ограничить право использования участка особыми условиями охраны окружающей среды, в том числе животного и растительного мира, может возникнуть также вследствие того, что на участке, занятом степной экосистемой, обитают (произрастают) виды растений и животных, внесенных в Красную книгу РФ или субъекта РФ. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 27.12.2009) (п. 1 ст. 60) указывает, что «В целях охраны и учета редких и находящихся под угрозой исчезновения растений, животных и других организмов учреждаются Красная книга Российской Федерации и красные книги субъектов Российской Федерации. … Запрещается деятельность, ведущая к сокращению численности этих растений, животных и других организмов и ухудшающая среду их обитания». Аналогичная норма есть и в Федеральном законе «О животном мире» от 24.04.1995 № 52-ФЗ (ред. от 24.07.2009): «Действия, которые могут привести к гибели, сокращению численности или нарушению среды обитания объектов животного мира, занесенных в Красные книги, не допускаются. Юридические лица и граждане, осуществляющие хозяйственную деятельность на территориях и акваториях, где обитают животные, занесенные в Красные книги, несут ответственность за сохранение и воспроизводство этих объектов животного мира…» (часть 2 статьи 24). Очевидно, что эти нормы могут быть основой введения ограничений прав использования земельных участков (частей земельных участков), в том числе занятых степными экосистемами, на которых установлено обитание указанных растений, животных и других организмов.

Прекращение права собственности на земельные участки, занятые степными экосистемами

Согласно законодательству вещные права на землю (в том числе, право собственности) могут быть принудительно прекращены при определенных обстоятельствах в определенном законом порядке.

Земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения принудительно может быть изъят у его собственника в судебном порядке в случаях:

  • если земельный участок используется с нарушением установленных земельным законодательством требований рационального использования земли, повлекшим за собой существенное снижение плодородия земель сельскохозяйственного назначения или значительное ухудшение экологической обстановки (п.3 ст.6 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»).
  • если в течение трех и более лет подряд со дня возникновения у такого собственника права собственности на земельный участок он не используется для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности (п.4 ст.6 того же закона).

Критерии существенного снижения плодородия земель сельскохозяйственного назначения, критерии значительного ухудшения экологической обстановки и признаки неиспользования земельных участков с учетом особенностей ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности должны устанавливаться Правительством Российской Федерации, но на данный момент (начало 2011 г.) не установлены.

Некоторые пробелы в правовой защищенности степных экосистем и вредные для степей правовые нормы

1.

Согласно ЗК РФ, земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей (п.1 ст.78). Использование земель сельскохозяйственного назначения или земельных участков в составе таких земель допускается также для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства, если иное не предусмотрено Земельным кодексом (п.3 ст.78). Но эти земли формально не могут использоваться для цели сохранения биоразнообразия, поддержания экосистемных функций сельскохозяйственного ландшафта или иных подобных целей.

Соответственно, в составе земель сельскохозяйственного назначения нет возможности выделить территории, предназначенные для сохранения биоразнообразия, или фактически обладающие высоким биоразнообразием (п.2 ст.77). А значит, таким территориям не может быть предоставлена специальная правовая защита в рамках земельного законодательства (подобно тому, как это сделано для особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий – п. 4 ст. 79) и не могут разрабатываться меры особого регулирования использования таких территорий с учетом их природной ценности (как это реализовано, например, в законодательстве Европейского союза).

2.

ЗК РФ предписывает и регулирует деятельность по охране земель.

Наряду с защитой земель от эрозии, вторичного засоления и т.п., в перечень мероприятий по охране земель включены «защита от зарастания деревьями и кустарниками, сорными растениями». Такое зарастание рассматривается как «ухудшение состояния земель» (ч.3 п.1 ст.13).

Определение «сорных растений» в российском законодательстве отсутствует, поэтому данное положение может пониматься расширительно и служит правовым основанием для недопущения спонтанного восстановления квазиестественной (равно степной или лесной и кустарниковой) растительности на залежах.

3.

Одним из самых эффективных способов обеспечить сохранение и (особенно) восстановление степных экосистем является простой отказ от хозяйственного использования занимаемых ими угодий. Но законодательство содержит нормы, ограничивающие возможность правообладателя земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения отказаться от использования своего участка на время более 3 лет. Как говорилось выше, такое неиспользование рассматривается как нарушение законодательства – оно является правонарушением, предусмотренным ст. 8.8 КоАП РФ, и служит основанием принудительного изъятия земельного участка.

4.

Федеральный закон «О развитии сельского хозяйства» от 29.12.2006 г. №264-ФЗ задает цели, принципы и направления государственной аграрной политики, определяет меры по ее реализации, основные направления государственной поддержки в сфере развития сельского хозяйства.

При этом в Законе не упоминается сохранение либо поддержание экологических свойств сельских территорий, тем более он не упоминает о природных экосистемах, обеспечивающих качество жизни на сельских территориях и поддерживающих уровень сельскохозяйственного производства.

В результате, при планировании мер поддержки сельскохозяйственного производства не учитываются последствия для природных экосистем и в целом для биоразнообразия сельскохозяйственных угодий и сельских территорий.

ФЦП «Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006-2010 годы и на период до 2012 года» (в редакции постановления Правительства РФ от 7.03.2008 г. № 158) и Гос. программа «Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы» (утверждена постановлением Правительства РФ от 14 июля 2007 г. № 446):

Ежегодно должно вводиться в оборот от 200 до 700 тыс. га «неиспользуемых сельхозугодий». За 2007-2012 гг. должно быть введено в оборот 3,2 млн. га.

Предусмотрено проведение агролесомелиоративных мероприятий – создание полезащитных лесных полос, противоэрозионных овражно-балочных насаждений, пастбищезащитных фитомелиоративных насаждений.

Отдельной строкой – агролесомелиоративные мероприятия и фитомелиоративные мероприятия на Черных землях и Кизлярских пастбищах.

Отраслевая целевая программа «Развитие мясного скотоводства России на 2009 – 2012 гг.» (утв. приказом  Минсельхоза России от 6.10.2008 г. №494)

«Улучшение» пастбищ – одно из направлений реализации.

В частности, субсидии возмещения части затрат на коренное улучшение естественных пастбищ – в расчете на 170 тыс. га.

Все эти меры при их реализации в регионе распространения степей приводят к более или менее глубокому нарушению степных экосистем, вплоть до их уничтожения.

Наверх
912 просмотров
Степной Бюллетень
Актуальная тема: Правовая защита степных экосистем вне ООПТ
Фотоальбом

Новости

1.11.2017

Шестой конкурс имени Ф.Р. Штильмарка, 2017

Основная цель Премии имени Ф. Р. Штильмарка – оказать моральную и практическую поддержку людям, чьи работы вносят наиболее значимый вклад в сокровищницу российской «заповедной летописи». Премия станет символом общественного признания их труда, будет способствовать взаимной поддержке в сообществе людей, связавших свою судьбу с заповедным делом.

Восьмой международный симпозиум «Степи Северной Евразии» (Степной форум РГО)

ПЕРВОЕ ИНФОРМАЦИОННОЕ ПИСЬМО
9-13 сентября 2018 г., г. Оренбург
Регистрация до 1 февраля 2018 г.
Прием материалов до 10 апреля 2018 г.

23.10.2017

В охранной зоне Сохондинского заповедника численность дзеренов растет

Дзерены в охранной зоне Сохондинского заповедника. Фото с сайта Сохондинского заповедника

17 октября 2017 г. в охранной зоне Сохондинского заповедника, в левобережной части долины р. Онон были проведены учеты монгольского дзерена. Всего отмечено 664 особи.

Все новости

Новости Степного проекта ПРООН/ГЭФ

Библиотека
Сайгак и его соседи

Сайгак и его соседи: как решить «степные задачки» зверям, птицам и людям?

Из книги можно узнать о том, как живут, ведут себя звери и птицы – степняки: степной хорь, суслики, тушканчики, степной орёл, стрепет, журавль красавка и некоторые другие. Особое внимание уделено сайгаку и его трагической судьбе, проблемам и путям его сохранения: единственная в России популяция вида находится под угрозой уничтожения, к 2016 году она насчитывала не более 5 тысяч особей.

Все документы

Все публикации

Анонсы новых книг