Новые нормативные акты РФ | №36 осень 2012 | Степной Бюллетень 
ISSN 1726-2860
(печатная версия ISSN 1684-8438)

Содержание номера

№36 осень 2012

Восстановление степейСтепи под охранойСтепи в городской чертеСтепи под угрозойРежимы сохранения степейЗащита уязвимых видовЗаконодательствоПроектыСобытияОбъявления Новые книги Финансирование номера

Законодательство

Новые нормативные акты РФ

Порядок ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий утвержден Приказом Минприроды России от 19.03.2012 № 69 (зарегистрирован в Минюсте России 12.04.2012 № 23810).

Установлено, что государственный кадастр особо охраняемых природных территорий состоит из государственного кадастра ООПТ федерального значения, ведение которого осуществляется Министерством природных ресурсов и экологии РФ, и государственных кадастров ООПТ регионального и местного значения, ведение которых осуществляется уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ (по ныне действующему порядку кадастр ООПТ местного значения ведут органы местного самоуправления – фактически эта норма массово не выполняется).

Кадастр включает два раздела: «Дейст­вующие особо охраняемые природные территории» и «Реорганизованные особо охраняемые природные территории». Кадастр обновляется один раз в четыре года. Регламентировано ведение, в том числе группировка, кадастровых дел и представление сведений, необходимых для ведения кадастра.

Документ вступил в силу со дня признания утратившим силу ранее регулировавшего данный вопрос Постановления Правительства РФ от 19.10.1996 № 1249 «О порядке ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий» (оно утратило силу в связи с изданием Постановления Правительст­ва РФ от 25.06.2012 № 625, которое вступило в силу 10.07.2012).

 

Критерии значительного ухудшения экологической обстановки в результате использования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения с нарушением установленных земельным законодательст­вом требований рационального использования земли утверждены Постановлением Правительства РФ от 19.07.2012 г. № 736.

В соответствии с пунктом 3 статьи 6 федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» Правительство Российской Федерации установило критерии значительного ухудшения экологической обстановки в результате использования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения с нарушением установленных земельным законодательством требований рационального использования земли. Всего таких критериев установлено два.

(1) Загрязнение почв химическими вещест­вами, при котором суммарный показатель содержания в почве загрязняющих веществ, концентрация которых превышает установленные для химических веществ нормативы предельно допустимой концентрации, равен или превышает значение 30. Указанный показатель определяется как сумма отношений фактического содержания каждого загрязняющего вещества, концентрация которого превышает установленные для химических веществ нормативы предельно допустимой концентрации, к величине его норматива предельно допустимой концентрации.

(2) Размещение отходов производства и потребления 1–4 классов опасности в пределах земельного участка на суммарной площади от 0,5 га и выше (нумерация в оригинале отсутствует).

Утвержденные критерии, наряду с ранее установленными критериями существенного снижения плодородия сельскохозяйственных земель (см. СБ № 33, 2011), определяют условие принудительного прекращения прав собственника, пользователя или арендатора на земельный участок (согласно ст. 285 Гражданского кодекса РФ, подпункту 2 пункта 2 ст. 45 и подпункту 2 пункта 2 ст. 46 Земельного кодекса РФ и вышеуказанного пункта федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»). В том числе, создают основания для принудительного изъя­тия земельного участка у собственника в судебном порядке.

К сожалению, постановлением для данных целей закреплено заведомо неполное и ограниченное понимание ухудшения экологической обстановки – только как загрязнение (химическое или отходами). Из рассмотрения исключены такие аспекты экологической обстановки, как уровень и состояние биоразнообразия, состояние объектов животного и растительного мира, осуществление экосистемных услуг природными и полуприродными экосистемами. В результате норма закона, которая потенциально могла бы стать важным инструментом для защиты природных экосистем на сельскохозяйственных землях, фактически не сможет иметь такого значения.

Это особенно обидно, если учитывать, что практически одновременно завершено создание правового механизма, стимулирующего использование сельскохозяйственных угодий, также без учета их природоохранного значения (см. ниже).

 

Перечень признаков неиспользования земельных участков для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности утвержден Постановлением Правительства РФ от 23.04.2012 г. № 369.

В соответствии с пунктом 4 статьи 6 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» Правительство Российской Федерации утвердило перечень признаков неиспользования земельных участков для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производ­ством деятельности. При этом установлено, что данные признаки «применяются на территории субъектов Российской Федерации с учетом региональной специализации сельскохозяйственного производства».

Утвержденный перечень включает следующие признаки неиспользования земельных участков:

  • на пашне не производятся работы по возделыванию сельскохозяйственных культур и обработке почвы;
  • на сенокосах не производится сенокошение;
  • на культурных сенокосах содержание сорных трав в структуре травостоя превышает 30% площади земельного участка;
  • на пастбищах не производится выпас скота;
  • на многолетних насаждениях не производятся работы по уходу и уборке урожая многолетних насаждений и не осуществляется раскорчевка списанных многолетних насаждений;
  • залесенность и (или) закустаренность составляет на пашне свыше 15% площади земельного участка;
  • залесенность и (или) закустаренность на иных видах сельскохозяйственных угодий составляет свыше 30%;
  • закочкаренность и (или) заболачивание составляет свыше 20% площади земельного участка.

Вместе с критериями значительного ухудшения экологической обстановки (см. выше) и существенного снижения плодородия сельскохозяйственных земель (см. СБ № 33, 2011) эти признаки призваны служить основанием для принудительного прекращения прав на земельные участки.

В соответствии с упомянутым выше пунктом 4 ст. 6 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» «земельный участок из земель сельскохозяйст­венного назначения принудительно может быть изъят у его собственника в судебном порядке в случае, если в течение трех и более лет подряд со дня возникновения у такого собственника права собственности на земельный участок он не используется для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности». Несмотря на смягчающие это условие оговорки, сопровождающие данную норму (пункт 5 указанной статьи)*, она создает достаточное основание для принудительного изъятия неиспользуемых сельскохозяйственных угодий, в том числе природных кормовых угодий (пастбищ и сенокосов) и залежей (неиспользуемой пашни). Порядок изъятия установлен пунктами 6–11 указанной статьи.

При этом не приняты во внимание никакие природоохранные соображения. Сельскохозяйственные угодья рассматриваются исключительно как пространственный базис и ресурс для непосредственного производст­ва сельскохозяйственной продукции, без учета того, что они могут представлять собой природные или полуприродные экосистемы, выполняющие важные (в том числе для поддержания устойчивости самого сельского хозяйства, качества его продукции и качества жизни сельского населения) экологические функции и экосистемные услуги.

Таким образом, утверждением перечня закончено формирование правового механизма (не действовавшего до сих пор на практике), который может иметь ряд негативных последствий для сохранения степных и связанных с ними экосистем вне ООПТ. Прежде всего, он представляет большую потенциальную опасность для вторичных степей на залежах. Очевидно, что участки таких степей, формально являющиеся пахотными угодьями, в первую очередь могут попасть в число изымаемых для возвращения в использование в качестве пашни (а в пригородных зонах – возможно, и для иного использования включая застройку). Для степных участков, имеющих правовой статус сенокосов и пастбищ, опасность заключается не столько в том, что законодательство вынуждает собственника осуществлять, соответственно, сенокос и выпас, сколько в самой возможности инициировать перераспределение прав на ныне не используемые степные территории таких угодий. При этом возрастает риск различных неблагоприятных для степей изменений характера использования (в том числе связанных с прямым уничтожением или глубоким нарушением степных экосистем). Кроме того, еще более затрудняется возможность создания частных охраняемых природных территорий и вообще природоохранных инициатив собственников земельных участков, связанных с добровольным отказом от использования части территории с целью сохранения на них природных экосистем (это относится только к травяным экосистемам, которые по земельному учету являются пастбищами и сенокосами).

 

Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013–2020 годы утверждена Постановлением Правительства РФ от 14.07.2012 г. № 717.

Целями Государственной программы определены обеспечение продовольственной независимости России в параметрах, заданных Доктриной продовольственной безопасности РФ, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 30.01.2010 г. № 120; повышение конкурентоспособности российской сельскохозяйственной продукции на внутреннем и внешнем рынках в рамках вступления России во Всемирную торговую организацию; повышение финансовой устойчивости предприятий агропромышленного комплекса; устойчивое развитие сельских территорий; воспроизводство и повышение эффективности использования в сельском хозяйстве земельных и других ресурсов, а также экологизация производства.

Основными задачами Государственной программы являются: стимулирование роста производства основных видов  сельскохозяйственной продукции и производства пищевых продуктов; осуществление противоэпизоотических мероприятий в отношении карантинных и особо опасных болезней животных; поддержка развития инфраструктуры агропродовольственного рынка; повышение эффективности регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия; поддержка малых форм хозяйствования; обеспечение эффективной деятельности органов государственной власти в сфере развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия; повышение уровня рентабельности в сельском хозяйстве для обеспечения его устойчивого развития; повышение качества жизни сельского населения; стимулирование инновационной деятельности и инновационного развития агропромышленного комплекса; развитие биотехнологии; создание условий для эффективного использования земель сельскохозяйственного назначения; развитие мелиорации земель сельскохозяйст­венного назначения; экологически регламентированное использование в сельскохозяйственном производстве земельных, водных и других возобновляемых природных ресурсов, а также повышение плодородия почв до оптимального уровня в каждой конкретной зоне

Все уже осуществляемые федеральные целевые программы в сфере сельского хозяйства будут далее функционировать как программно-целевые инструменты данной Государственной программы. Общий объем финансирования из средств федерального бюджета на весь срок действия Государственной программы установлен около 1510 млрд р.

Очевидно, на протяжении ближайших лет принятая Государственная программа будет определять всю деятельность государст­ва по регулированию, поддержке и развитию сельского хозяйства. Как таковая, она будет оказывать сильнейшее влияние на судьбу степных экосистем, в основной своей массе существующих на сельскохозяйственных угодьях и вовлеченных (фактически или потенциально) в сельскохозяйственное производство. В этой связи важно, какие приоритеты устанавливает эта Программа и какие индикаторы она задает (и не менее важно – какие не задает).

Как указано в соответствующем разделе утвержденного документа, Государственная программа предусматривает комплексное развитие всех отраслей и подотраслей, а также сфер деятельности агропромышленного комплекса с учетом вступления России в ВТО. Выделяются два уровня приоритетов.

Из потенциально важных для состояния степного биома приоритетов отметим:

  • приоритет первого уровня в сфере производства – скотоводство (производство молока и мяса) как системообразующая подотрасль, использующая конкурентные преимущества страны, в первую очередь наличие значительных площадей сельскохозяйственных угодий;
  • в социальной сфере – устойчивое развитие сельских территорий** в качестве непременного условия сохранения трудовых ресурсов и территориальной целостности страны;
  • в сфере развития производственного потенциала – мелиорация земель сельскохозяйственного назначения, введение в оборот неиспользуемой пашни и других категорий сельскохозяйственных угодий.

Ко второму уровню приоритетов относятся, в том числе, следующие направления:

  • экологическая безопасность сельскохозяйственной продукции и продовольствия;
  • наращивание экспорта сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия по мере насыщения ими внутреннего рынка;
  • минимизация логистических издержек и оптимизация других факторов, определяющих конкурентоспособность продукции с учетом рационального размещения и специализации сельскохозяйственного производства и пищевой промышленности по зонам и регионам страны в рамках вступления в ВТО.

Таким образом, с одной стороны, Государственная программа будет стимулировать развитие пастбищного скотоводства, что должно положительно отразиться на состоянии степных пастбищ, а именно пастбищными угодьями числится основная часть степных экосистем в России. Декларации приоритетности устойчивого развития сельских территорий и экологической безопасности сельскохозяйственной продукции также могут иметь благоприятные последствия для существования степей и иных природных экосистем на сельскохозяйственных угодьях. С другой стороны, в приоритетах остаются и введение в оборот неиспользуемой пашни, и мелиорация земель, что представляет угрозу для сохранения как вторичных степей на залежах, так, отчасти, и вообще для степных и связанных с ними экосистем на сельскохозяйственных угодьях.

В этой связи важно, что среди целевых индикаторов подпрограммы «Развитие под­отрасли растениеводства, переработки и реализации продукции растениеводства» площадные показатели фигурируют только для закладки многолетних насаждений и посевов кормовых культур в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях. Ни площади посевов вообще, ни площади пашни в число индикаторов не входят.

Зато среди индикаторов подпрограммы «Развитие мясного скотоводства» есть поголовье крупного рогатого скота специализированных мясных пород и помесного скота, полученного от скрещивания с такими породами, табунных мясных лошадей и маточного поголовья овец и коз. В настоящее время поголовье мясного скота, обеспечивающего основную экологически приемлемую пастбищную нагрузку на степные экосистемы в стране, значительно ниже оптимального, и степные пастбища в массе испытывают негативные последствия недостатка выпаса. В этих условиях рост численности КРС, поддер­живаемый этим индикатором, потенциально должен способствовать улучшению состояния степного биома в России. Мясные лошади представляют оптимальный с экологической точки зрения вид домашних животных для обеспечения пастбищной нагрузки в степях, хотя при их низкой численности имеют только локальное значение. В любом случае повышение их поголовья будет иметь как прямые, так и косвенные положительные последствия для сохранения степного биома.

Из тех же соображений потенциально благоприятные для степных экосистем направления есть и в подпрограмме «Поддержка малых форм хозяйствования». В частности, она включает поддержку развития семейных животноводческих ферм на базе крестьянских (фермерских) хозяйств. В настоящее время в большинстве степных регионов России фермеры предпочитают не иметь дела с товарным скотоводством (исключение представляют, в основном, полупустынные и горно-степные территории и  часто связаны с этническими традициями). Если удастся массово поменять эту ситуацию, среди возможных эффектов может быть выравнивание использования паст­бищ в регионах и возвращение выпаса на удаленные степные массивы, которые сейчас наиболее страдают от отсутствия пастбищной нагрузки.

Определенный позитивный эффект для степных экосистем может иметь также подпрограмма «Техническая и технологическая модернизация, инновационное развитие». Одним из ее направлений (и одним из индикаторов) является обновление парка сельскохозяйственной техники. Это должно способствовать уменьшению (хотя, возможно, незначительно) числа степных пожаров в вегетационный период, поскольку неисправная сельскохозяйственная техника представляет собой один из массовых источников возгораний.

 

Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года утверждены Президентом РФ 30.04.2012.

Стратегической целью государственной политики в области экологического развития объявлено решение социально-экономических задач, обеспечивающих экологически ориентированный рост экономики, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов для удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, реализации права каждого человека на благоприятную окружающую среду, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

Указано, что государственная политика строится в соответствии с принципами, которых приведено 16.

Достижение заявленной стратегической цели должно быть обеспечено решением 12 основных задач, охватывающих практически все стороны природоохранной деятельности. В том числе, сюда входят обеспечение экологически ориентированного роста экономики и внедрения экологически эффективных инновационных технологий, восстановление нарушенных естественных экологических систем, сохранение естественных экологических систем и объектов животного и растительного мира, развитие экономического регулирования и рыночных инструментов охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности и пр.

Для каждой задачи документ перечисляет основные механизмы реализации государст­венной политики. Особо выделим некоторые, потенциально способные оказать влияние на сохранение степного биома в России. Так, при решении задачи восстановления нарушенных естественных экосистем предусмотрены, среди прочего, следующие механизмы:

  • инвентаризация территорий с целью установления районов с неблагополучной экологической ситуацией для осуществления программ, направленных на минимизацию негативного воздействия на окружающую среду и ликвидацию экологического ущерба, связанного с прошлой экономической и иной деятельностью;
  • сохранение и восстановление защитных и средообразующих функций естественных экологических систем вне особо охраняемых природных территорий.

При решении задачи сохранения природной среды, в том числе естественных экологических систем, объектов животного и растительного мира, в частности:

  • укрепление охраны и развитие системы особо охраняемых природных территорий федерального, регионального и местного значения в строгом соответствии с их целевым предназ­начением;
  • создание эффективной системы мер, направленных на сохранение редких и находящихся под угрозой исчезновения объектов животного и растительного мира и мест их обитания;
  • формирование и обеспечение устойчивого функционирования систем охраняемых природных территорий разных уровней и категорий в целях сохранения биологического и ландшафтного разнообразия;
  • предотвращение неконтролируемого распространения на территории РФ чужеродных (инвазивных) видов животных, растений и микроорганизмов.

При решении задачи развития экономического регулирования и рыночных инструментов охраны окружающей среды, среди прочего:

  • замена практики взимания платы за сверхлимитное загрязнение окружающей среды на практику возмещения вреда, причиненного окружающей среде;
  • формирование рынка экологичной продукции, технологий и оборудования, а также природоохранных услуг;
  • развитие рыночных инструментов охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;
  • повышение экологической и социальной ответственности бизнеса.

В целом документ касается чрезвычайно общих вопросов, никак не связывая их ни с практикой реализации, ни с действующим российским законодательством (в некоторых случаях требующим практически противоположного предлагаемым принципам и механизмам). Однако предусмотрено, что государственная политика в области экологического развития должна осуществляться в соответствии с планом действий по реализации настоящих Основ, утвержденным Правительством РФ. Пока такой план не утвержден и, насколько известно, даже не разработан.


* А именно: в указанный срок (три года) не включается время, в течение которого земельный участок не мог быть использован по назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование, а также срок освоения земельного участка. При этом срок освоения земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения не может составлять более чем два года (п. 5 ст. 6 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»).
** Нужно иметь в виду, что понимание этой формулировки задается действующей  «Концепцией устойчивого развития сельских территорий РФ на период до 2020 года» и слабо связано с принятым в международной практике экологическим пониманием термина (см. СБ № 31, 2011).






Наверх
51 просмотров



Сибирский экологический центр
Центр охраны дикой природы
Проект ПРООН/ГЭФ по степным ООПТ России
Казахстанская ассоциация сохранения биоразнообразия
Об издании

Популярное
ПРООН ГЭФ Минприроды России