Законодательство

В России упразднят деление земель на категории целевого назначения?

Основы государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012–2017 гг. утверждены распоряжением Правительства РФ от 3 марта 2012 г. № 297-р.

Как определено в утвержденном документе, государственная политика Российской Федерации по управлению земельным фондом Российской Федерации «направлена на создание и совершенствование правовых, экономических, социальных и организационных условий для развития земельных отношений, осуществляется исходя из понимания о земельных участках как об особых объектах природного мира, используемых в качестве основы жизни и деятельности человека, средства производства в сельском хозяйстве и иной деятельности, и одновременно как о недвижимом имуществе с особым правовым режимом».

При этом под земельным фондом понимается совокупность всех земельных участков и земель, расположенных в границах территории Российской Федерации.

Целями государственной политики по управлению земельным фондом объявлены «повышение эффективности использования земель, охрана земель как основного компонента окружающей среды и главного средства производства в сельском хозяйстве при обеспечении продовольственной безопасности страны».

При этом документом установлено пять основных задач (нумерации в оригинале нет):

1. создание условий для организации рационального и эффективного использования земельных участков, включающих в себя учет общественных и отраслевых потребностей, требования устойчивого развития территорий, а также соблюдение гарантий прав участников земельных отношений;
2. обеспечение охраны природы и окружающей среды, в том числе охраны земель и сохранения объектов культурного наследия;
3. сохранение и повышение качественного состояния земель;
4. сохранение статуса особо охраняемых природных территорий как особо охраняемых земель в составе земельного фонда;
5. обеспечение условий для повышения эффективности гражданского оборота земельных участков, в том числе направленных на защиту прав на недвижимое имущество, а также для снижения административных барьеров и обеспечения налогообложения недвижимости.

Как видно, хотя бы на уровне декларации в политике управления земельным фондом закреплены природоохранные приоритеты (задачи 2 и 4, отчасти 3). Сам документ лишь декларирует основные направления политики, которые должны быть реализованы через внесение изменений в действующее законодательство. Направления (всего их десять) охватывают почти весь круг вопросов, регулируемых земельным законодательством, и большей частью имеют частный и даже технический характер. Но среди таковых вставлена новация, предполагающая практически революционное изменение российского земельного законодательства. Впервые официально объявлено о намерении отменить принцип деления земель на категории по целевому назначению. Этот принцип, унаследованный российским земельным законодательством от советского, существует уже много десятилетий и благополучно пережил реформу 1990–2000-х гг. Теперь предлагается его упразднить, а правовой режим земельных участков определять на основании видов разрешенного использования в соответствии с документами территориального планирования, используя классификатор видов разрешенного использования земельных участков. При этом предстоит определить, как устанавливается допустимое соотношение между  основными и вспомогательными видами разрешенного использования земельных участков и как устанавливается порядок определения видов разрешенного использования земельных участков при отсутствии документов территориального планирования.

В развитие этого положения государственной политики 6.04.2012 в Госдуму РФ внесен законопроект «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части отмены категорий земель и признании утратившим силу Федерального закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую». Законопроект предлагает определять правовой режим земельных участков через установление территориальных зон, введение классификатора видов разрешенного использования и регламентов использования территории. Причем для некоторых видов разрешенного использования предлагается не устанавливать регламенты, а принимать полностью установления соответствующего отраслевого законодательства – в частности, это относится к лесопользованию, пользованию недрами и использованию земельных участков в границах ООПТ.

Само по себе деление всего земельного фонда на категории целевого назначения земель представляется негибким и несоответствующим современной ситуации с правообладанием и использованием земельных участков. По мере развития системы территориального планирования это деление становится все более избыточным. Примерно такие аргументы приводят и авторы законопроекта в пояснительной записке к нему. С природоохранной точки зрения с этим можно в целом согласиться, хотя реальные результаты реформы могут быть неоднозначны.

Каких последствий для степных экосистем можно ожидать в случае реализации заявленного направления земельной политики (и принятия упомянутого законопроекта)? Одно очевидное следствие коснется ООПТ, которые созданы без изменения категории целевого назначения земель. Такова, в частности, основная масса степных ООПТ регионального значения. В настоящее время земельное законодательство содержит ряд норм, отнесенных к землям особо охраняемых территорий, но не к территориям как таковым (приоритет сохранения земель перед использованием, нормы о резервировании земель, определение ставки земельного налога). Законопроектом предлагается все нормы, установленные для категории земель особо охраняемых территорий и объектов, применить ко всем земельным участкам в границах ООПТ. Это можно только приветствовать.

Другое вероятное следствие представляется опасным: сейчас нормы о целевом назначении земель отчасти (не эффективно, но хотя бы как-то) сдерживают освоение земельных участков, занятых природными экосистемами, прежде всего лесными, но также и степными. Снятие соответствующих ограничений может привести к облегчению получения разрешений на застройку таких участков. Требования, введенные документами территориального планирования, в их нынешнем виде не смогут быть таким же эффективным барьером. К тому же реформа предполагает какой-то (достаточно долгий) переходный период, пока будут разрабатываться и утверждаться классификатор видов разрешенного использования и особенно конкретные регламенты использования территорий. Есть опасение, что в этот период возникнет неразбериха, которая еще дополнительно облегчит возможность освоения земельных участков, на которых действующее законодательство не допускает строительства. Понятно, что эта угроза касается в основном пригородных территорий и районов развития массового туризма (в том числе тех, где могут пострадать степные экосистемы, – Предкавказье, Южный Урал, Алтай).

На судьбе степных экосистем (в том числе вторичных, возникающих на месте залежей) может заметно сказаться еще одно направление утвержденной земельной политики. Оно формулируется в ней следующим образом: совершенствование порядка изъятия земельных участков в связи с их ненадлежащим использованием, включая уточнение оснований для такого изъятия, а также полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления при осуществлении мероприятий, связанных с изъятием.

Документ указывает, что в данном случае планируется определить меры по государственной поддержке мероприятий по вовлечению неиспользуемых земельных участков в хозяйственный оборот и эффективному использованию мелиорированных земель. «Вовлечение в хозяйственный оборот» неиспользуемых земельных участков – основная угроза существованию вторичных степей, возникших за последние 20 лет на залежах. Она может представлять опасность и для целинных степных участков, предназначенных для использования в качестве пастбищ, но фактически не используемых (обычно в связи с отсутствием необходимости – поскольку поголовье скота сильно сократилось). В то же время угроза могла бы быть снята просто корректным определением того, что следует считать «использованием» и «неиспользованием» земельного участка с учетом важности и общественной полезности сохранения и восстановления природных экосистем.