Анализ правовых проблем в сфере сохранения российских степей, в том числе на примере Оренбургской области

slots3

mapa8


СОХРАНЕНИЕ СТЕПЕЙ РОССИИ
Проект ПРООН / ГЭФ / Минприроды России Совершенствование системы и механизмов управления ООПТ в степном биоме России
ПРООН ГЭФ Минприроды России
Сайт создан и существует при поддержке Проекта ПРООН / ГЭФ / Минприроды России "Совершенствование системы и механизмов управления ООПТ в степном биоме России"

Яндекс.Метрика

Анализ правовых проблем в сфере сохранения российских степей, в том числе на примере Оренбургской области

Предложения по внесению изменений и дополнений в действующее федеральное законодательство и законодательство отдельных субъектов Российской Федерации

Рафиля Талгатовна Бакирова

Оренбургский государственный аграрный университет

Современный правовой подход к сохранению благоприятной окружающей среды

Вопросы обеспечения конституционного права на благоприятную окружающую среду, а также владение, пользование и распоряжение природными ресурсами с учетом сохранения благоприятной окружающей среды реализуются в современном законодательстве через регулирование правоотношений, возникающих в сфере взаимодействия общества с элементами окружающей среды: земля, вода, воздух, лес, животный и растительный мир.

При этом такие важные направления, как сохранение различных экосистем и биоразнообразия, не регулируются. Среди государственных органов управления нет таких, например, которые занимались бы охраной степей или болот как природных комплексов.

Исключением в какой-то степени составляют леса, но отношение к лесу, как сложному биоценозу, только продекларировано в Лесном кодексе без каких-либо управленческих подходов, правовое регулирование имеют целью не сохранение лесов как экосистемы, а в большей степени аналогично регулированию отношений по использованию природных ресурсов. Специализированные управленческие структуры в лесном хозяйстве в основном ориентированы на древесину, в некоторой степени на растительную и недревесную продукцию леса. Аналогичный подход в Земельном кодексе Российской Федерации. Земельный кодекс, хотя и декларирует базирование на приоритете охраны окружающей природной среды, на самом деле рассматривает земельные участки не более как средство производства.

Основной правовой возможностью сохранения природных объектов в настоящее время является придание территории статуса особо охраняемой, но и здесь не всегда можно достичь поставленных задач, так как в законодательстве «экосистемы» не выделены в качестве объекта охраны.

В региональном законодательстве правовое регулирование вопросов сохранения экосистем и биоразнообразия имеет зачаточное состояние и выражено в единичных нормах, направленных на частные случаи.

Развитие регионального законодательства, несмотря на то, что вопросы природопользования, охраны окружающей среды и особо охраняемые природные территории находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, без развития федерального законодательства достаточно затруднено, так как основной правовой каркас уже определен федеральным законодательством. На сегодняшний день на региональном уровне возможно правовое регулирование, в основном в части развития конкретных территорий в рамках региональных программ, планирования территорий, определения ответственности. Но без внесения изменений в федеральное законодательство невозможно будет создать систему правового регулирования в указанной сфере.

При этом в условиях полного отсутствия правового регулирования и накопленного опыта в данной сфере правоотношений кардинальное изменение законодательства в виде принятия отдельных кодифицированных законов маловероятно. В первую очередь должна быть выработана стратегия развития правотворчества и предприняты конкретные действия по внесению изменений в действующие нормативные акты как федерального, так и регионального уровня, способствующие сохранению экосистем, биоразнообразия без радикальных мер. По мере получения правового опыта возможно дальнейшее изменение законодательства.

На сегодняшний день необходимо руководствоваться следующей нормативной базой.

В Конституции РФ отражены основополагающие положения в области экологической политики государства. Экологическая деятельность человека регулируется в трех направлениях: в сфере взаимодействия общества с природой, в сфере природопользования и в сфере охраны окружающей среды.

Одним из основных нормативных актов в области охраны окружающей среды является одноименный закон (Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»), который является головным во всей системе экологического законодательства. Также одним из ключевых законов является закон «Об особо охраняемых природных территориях».

Далее следуют нормативные акты природоресурсного законодательства, которые регулируют отношения с элементами окружающей среды: отношения с землей – Земельный кодекс, с лесом – Лесной кодекс и.т.д.

Для природоресурсного законодательства в рассматриваемой сфере актуальными будут нормы по охране соответствующих природных ресурсов, в том числе в федеральных законах от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»; от 29.12.2006 г. №264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства».

Большую роль в рассматриваемом законодательстве играют нормативно правовые акты Правительства Российской Федерации и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, особенно различные целевые программы, которые дают возможность рассматривать вопросы точечно.

Анализ действующего законодательства Российской Федерации, субъектов РФ, исследование комментариев к законодательству и публикаций различных авторов, обусловили возможность выявить ряд проблем правового регулирования использования и охраны степных экосистем и наметить пути совершенствования законодательства в целях сохранения степного биома России и отдельных территорий.

1. Степь – основа сельского хозяйства

Наиболее уязвимыми и важными для народного хозяйства России являются степные экосистемы, поэтому в первую очередь именно они требуют правового внимания. Степи не только самый нарушенный, но и один из наименее защищенных биомов страны. Государственной политики в отношении использования и сохранения степных экосистем не существует. Российское законодательство не выделяет степи как специфический объект регулирования, как уже было сказано, в нем отсутствует само понятие «степь».

Очень важным моментом является то, что именно степные экосистемы сформировали природную основу, на которой базируется основная часть российского сельского хозяйства. Почвы, относящиеся к числу наиболее плодородных, сформированы степными экосистемами. Степные пастбища – важнейшая основа отечественного производства мяса, молока, шерсти и других продуктов животноводства. На степные регионы приходится не менее 85% всего российского урожая зерновых, более 70% поголовья крупного рогатого скота, производится более 90% овечьей и козьей шерсти. Огромна роль степного биома в круговороте углерода и противодействии глобальному изменению климата. Естественные степные экосистемы России выводят углерод из атмосферы в количестве около 1,5 т/га ежегодно, причем долгосрочность и надежность этого депонирования выше, чем у большинства остальных наземных экосистем. Со степными экосистемами связано значительное и своеобразное биоразнообразие.

Учитывая изложенное, пересмотр и изменение законодательства в сторону охраны степей позволит не только сохранить их как экосистему, но обеспечит сохранение фундамента для продовольственной безопасности нашей страны.

Причины уничтожения степей

  • Оборотная сторона хозяйственной важности – высочайшая степень нарушенности степного биома.

  • Земледельческое использование степных почв ведет к полному уничтожению степных экосистем.
  • Облесение, добыча полезных ископаемых, и застройка также означают уничтожение степной экосистемы.
  • Сенокосно-пастбищные угодья, которые «улучшаются» агротехническими приемами, внесением удобрений и подсевом чужеродных видов растений, ведут к ухудшению степных территорий.
  • Данным процессам способствует завершение приватизации сельскохозяйственных земель.
  • Ветровая и водная эрозия, заболачивание, засоление, опустынивание, зарастание непроизводительным кустарником и сорняками, неумелое применение пестицидов и химикатов приводит к выбытию значительной части земли, в том числе пашни из сельскохозяйственного оборота. При этом возможность степей к самовосстановлению не обеспечивает восполнение нарушенных земель.

Цель изменения законодательства

Предложения по изменению законодательства должны достигать следующих целей:

-             сохранение неповрежденных эталонных, типичных для разных биомов природных комплексов,

-             сохранение территорий с наибольшим видовым разнообразием,

-             охрану степей, как наиболее уязвимой экосистемы,

-             восстановление степей,

-             ответственность за соблюдение законодательства.

2. Создание понятийного аппарата

В первую очередь для определения правовых рамок в сфере сохранения и восстановления всех экосистем, в том числе степного биома, а также изменения государственной политики, необходимо внести общие нормы, определяющие термины и понятия, в действующее законодательство, включая понятия «экосистема», «биоразнообразие», «степь» и т.д., что обеспечит новое направление правого регулирования и даст толчок для дальнейших изменений.

Так, в российском законодательстве понятие «степь» используется лишь в некоторых программах, постановлениях и иных подзаконных актах и чаще в связи с обозначением имен собственных, т.е. когда указывается на название особо охраняемого объекта или территории. Соответственно, нет и определения, что понимать под степью.

Последующий вывод основан на вышеизложенном: «степь» не существует как отдельный объект правового регулирования. Отсутствуют даже отдельные нормы, направленные на минимальное регулирование использования и охрану степей.

Правовому регулированию использования и охраны степных экосистем в действующем законодательстве внимания просто никогда не уделяли. Данная проблема, несмотря на ее остроту и постоянную обсуждаемость в научных кругах, не нашла отклика в законодательных органах.

В пределах особо охраняемых природных территорий России находится абсолютно незначительная в удельном весе часть степного биома: на ООПТ федерального значения не более 0,3%, что составляет менее 1% общей площади федеральных ООПТ.

Однако чтобы придать правовой статус степям как экосистеме, необходимо все же дать им определение и обозначить их существование в законодательстве об охране окружающей среды. Это позволит «узаконить» и их нахождение на землях сельскохозяйственного назначения и, соответственно, в Земельном кодексе РФ.

Итак, необходимо дополнить главу  IX. Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ (ред. от 29.12.2010) «Об охране окружающей среды» – Природные объекты, находящиеся под особой охраной, статьей 62.1

« Статья 62. 1. Охрана степных экосистем

1. Степь -…………….. , подлежит охране государством, и в целях их учета и охраны учреждаются Красная книга степей Российской Федерации и красные книги степей субъектов Российской Федерации, порядок ведения которых определяется Постановлением Правительства.

2. Порядок отнесения степей к объектам особой охраны, а также порядок установления режимов использования земельных участков, на которых расположены степи, относящиеся к объектам особой охраны, определяется законодательством.»

Введение понятийного аппарата или изменение действующих определений потребует внесения изменений в следующие законы:

Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ;

Лесной кодекс Российской Федерации от 04.12.2006 N 200-ФЗ;

Федеральный закон от 14.03.1995 N 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»;

Федеральный закон от 10.01.2002 N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»;

Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ (в части вопросов территориального планирования).

3. Принцип сохранения биоразнообразия

Для многих регионов России степные экосистемы образуют основу природной среды, обеспечивают важные для жизни людей и ведения хозяйства экологические услуги. Глобальные кризисы последних лет оказались новым экологическим вызовом для сохранения степного биома и биоразнообразия сельскохозяйственных земель. Во всем мире возрос риск уничтожения степных и близких к ним экосистем в результате расширения пашни, облесения территорий, интенсификации сельского хозяйства. В настоящее время степные экосистемы во всем мире и в России относятся к числу наиболее нарушенных человеком и наименее обеспеченных специальной охраной, они в сильнейшей степени зависят от сельскохозяйственной деятельности.

Бессистемное уничтожение степей началось задолго до 1917 г. Аграрная реформа 1861 года дала крестьянам личную свободу без должного передела помещичьих землевладений. По мере проникновения рыночных отношений в сельское хозяйство безземельные крестьяне оказались вынуждены распахать оставшиеся целинные земли в европейских степях (в том числе и эрозионноопасные), что спровоцировало социально-экологический кризис в степной зоне.

Уже в советское время перегибы в аграрной политике, вызванные уничтожением класса эффективно работающих земельных собственников и, как следствие, сокращением объемов сельскохозяйственного производства, в середине 1930-х годов компенсировались за счет расширения посевных площадей. Тогда были распаханы Сальские степи – последняя целина Восточной Европы.

Политическое противостояние в руководстве страны, социально-экономические последствия войны, неэффективность социально-правовой организации крестьянского труда в целом привели к возникновению и реализации целинной доктрины в начале 1950-х гг. Альтернативная точка зрения, предусматривавшая организационно-правовое реформирование сельского хозяйства путем его интенсификации, не получила поддержки. Таким образом, вместо поэтапной реформы, государство мобилизовало массы людей на распашку последних целинных земель степной полосы Северной Евразии в ее азиатской части. В зоне рискованного земледелия была создана не имеющая аналогов в мире система сотен государственных зерновых хозяйств. Без учета экономической целесообразности и, тем более, экологической безопасности, было определено, что основное назначение земель степной зоны – служить пахотными угодьями. Эта губительная для степей идеология на десятилетия стала определяющей при формировании структуры использования земельного фонда на всем протяжении степей Северной Евразии.

Современный период развития государства и права не изменил сложившуюся ситуацию. И сегодня изучение законодательства показывает, что оно практически не учитывает существование на сельскохозяйственных землях полуприродных экосистем и связанного с ними биоразнообразия. Во многих нормах заложена цель: максимальное освоение сельскохозяйственных угодий, но отсутствуют меры правовой защиты агробиоразнообразия; цели сохранения биоразнообразия не зафиксированы в государственном управлении использованием сельскохозяйственных земель. При этом игнорируется тот факт, что в России давно уже практически нет доступных для нового сельскохозяйственного освоения свободных земель, но есть избыток нерентабельных сельхозугодий, использование которых экономически невыгодно и экологически опасно.

Следовательно, необходимо в числе принципов земельного законодательства в ст. 1 Земельного кодекса РФ предусмотреть:

1)            приоритет разумного и бережного отношения к природным и полуприродным экосистемам, расположенным на земельных участках, предназначенных или используемых для сохранения биоразнообразия;

2)            приоритет использования ранее предоставленных и ранее вовлеченных в сельскохозяйственное производство земель перед освоением новых участков.

Данный принцип должен найти отражение в ряде норм ЗК РФ (нормы о предоставлении земель), Федерального закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения и подзаконных актов, регламентирующих процедуру предоставления участков, расчет арендной платы за государственные и муниципальные земли и т.д.

4. Экологическая оценка территории

Для достижения выше поставленных целей необходима отправная точка.

В настоящее время юридически в составе земель сельскохозяйственного назначения нет возможности выделить относящиеся к степям территории, предназначенные для сохранения биоразнообразия или фактически обладающие высоким биоразнообразием (необходимо внесение изменений в ст. 77 Земельного кодекса РФ). А значит, таким территориям не может быть предоставлена специальная правовая защита в рамках земельного законодательства (подобно тому, как это сделано для особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий – п. 4 ст. 79) и не могут разрабатываться меры особого регулирования использования таких территорий с учетом их природной ценности (как это реализовано, например, в законодательстве Европейского союза).

В связи с этим особенно важным представляется введение критериев экологической оценки территории (земельного участка), требований по ее проведению, а также требований к выполнению мероприятий, направленных на сохранению или улучшению проведенной оценки. (Необходимы изменения Земельного кодекса РФ и Закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», Федеральный закон «О развитии сельского хозяйства» от 29.12.2006 г. №264-ФЗ).

Земли, по которым получены наиболее высокие экологические оценки, необходимо выделить в особо ценные земли, что позволит ограничить оборот данных земель и даст возможность предъявления требований по соблюдению определенного режима использования этих земель. (Также потребуется принятие закона «Об отнесении земель сельскохозяйственного назначения к особо ценным и ценным»).

Экологическая оценка также позволит определить объем необходимых мероприятий к указанной территории и отнесение ее к эталонным, нарушенным и т.д.. Помимо определения статуса территории экологическая оценка повлияет на стоимость земельного участка, а также позволит до начала каких-либо действий по отношению к земельному участку оценить последствия того или иного проекта. Такая оценка, в том числе, должна проводиться в рамках отдельных отраслей промышленности, видов землепользования, программ и планов: в частности, при планировании строительства автомобильных дорог, изменений водного режима речного бассейна, управлении лесопользованием и т.п.

Земельные участки, на которых располагаются степи, могут быть различной принадлежности собственников, арендаторов, ограниченные в обороте и не ограниченные, находится на ООПТ и вне их и т.д. Поэтому требуются общие требования и правила по использованию этих земельных участков с точки зрения их принадлежности к степи.

Информацию о проведенной экологической оценке необходимо заносить в кадастровое дело, в связи с чем необходимо внести изменения в Федеральный закон от 24.07.2007 N 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» .

На начальном этапе оценка может проводиться для конкретных земельных участков в рамках региональных или федеральных программ. При этом требования по проведению оценки следует предусмотреть как условие софинансирования мероприятий программы.

Также учитывая, что в настоящее время еще не закончена работа по территориальному планированию, которая позволяет на длительную перспективу выделить земельные участки, требующие сохранения и восстановления, возможно использовать данную возможность при утверждении схемы территориального планирования, как это сделано в Московской области.

В схеме территориального планирования Московской области в разделе «Планируемые природные экологические территории» предусмотрено отнесение к особо охраняемым территориям ценных природных комплексов и участков сохранившихся ландшафтов Заосетринской провинции. Остепненные склоны долины р. Полосни и ее притоков являются одним из немногих участков степи, сохранившихся на территории России. Здесь произрастает большое количество степных видов растений, редких и занесенных в Красную книгу Московской области и связанных с этим исчезающим типом ландшафта. Богатый энтомокомплекс, местообитание полезных насекомых-опылителей (шмелей) и других редких животных, включенных в Красные книги Московской области и России.

С точки зрения оценки воздействия на территорию интересен правовой опыт Курской области, где в законе Курской области «Об экологической безопасности» введен термин предельно допустимой экологической нагрузки, который представляет собой максимальный уровень воздействия антропогенных факторов, при котором сохраняется функциональная целостность экосистем.

Представляется целесообразным принятие подобного закона в Оренбургской области.

Закрепление режимов использования

В законодательстве всех стран государство наделено правом контролировать или ограничивать деятельность людей в интересах общества. Согласно таким полномочиям могут быть приняты законы и положения, запрещающие или ограничивающие конкретные виды деятельности, разрешающие их при условии получения специальных документов или требующие предварительного уведомления о начале той или иной деятельности или проектов. На сегодняшний день такие полномочия в основном используются для охраны конкретных видов или участков, необходимо использовать данный подход и расширить указанный перечень.

Закрепление режимов использования также возможно по отношению к конкретным участкам в рамках региональных программ (Опыт Калмыкии).

Введение ограничений по использованию земельных участков

Действующее законодательство позволяет ограничить право использования участка особыми условиями охраны окружающей среды, в том числе животного и растительного мира, вследствие того, что на участке, занятом степной экосистемой, обитают (произрастают) виды растений и животных, внесенных в Красную книгу РФ или субъекта РФ. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 27.12.2009) (п. 1 ст. 60) указывает, что «В целях охраны и учета редких и находящихся под угрозой исчезновения растений, животных и других организмов учреждаются Красная книга Российской Федерации и красные книги субъектов Российской Федерации. … Запрещается деятельность, ведущая к сокращению численности этих растений, животных и других организмов и ухудшающая среду их обитания». Аналогичная норма есть и в Федеральном законе «О животном мире» от 24.04.1995 № 52-ФЗ (ред. от 24.07.2009): «Действия, которые могут привести к гибели, сокращению численности или нарушению среды обитания объектов животного мира, занесенных в Красные книги, не допускаются. Юридические лица и граждане, осуществляющие хозяйственную деятельность на территориях и акваториях, где обитают животные, занесенные в Красные книги, несут ответственность за сохранение и воспроизводство этих объектов животного мира…» (часть 2 статьи 24). Очевидно, что эти нормы могут быть основой введения ограничений прав использования земельных участков (частей земельных участков), в том числе занятых степными экосистемами, на которых установлено обитание указанных растений, животных и других организмов.

Для применения на практике указанных норм также необходимо проведение экологической оценки территории.

Способствовать применению норм будет создание флористического и фаунистического кадастра.

5. Степи на землях сельскохозяйственного назначения

Виды разрешенного использования сельскохозяйственных угодий

Как показали исследования, более 95% степей расположены на земельных участках сельскохозяйственного назначения, в частности на сельскохозяйственных угодьях. Учитывая, что ПРОЕКТОМ поставлена задача совершенствования управления степным биомом вне ООПТ, обращаем внимание на степи, расположенные на землях сельскохозяйственного назначения. Учитывая правовое отсутствие степей как объекта регулирования, предметом исследования будут выступать общественные отношения, связанные с приобретением, использованием и охраной земель сельскохозяйственного назначения.

Однако нельзя не отметить, что заметная доля площади, занятой степями (причем наиболее крупные и малонарушенные степные массивы), находится в составе категории земель обороны и безопасности – на территориях военных полигонов.

Вероятно, не меньшая доля площади степного биома связана с категорией земель запаса (в этой категории особенно много пустынных и горных степей).

Статья 77 ЗК РФ относит к категории сельскохозяйственного назначения земли, целевым назначением которых является использование в сельскохозяйственном производстве. Это – земли, предоставленные для нужд сельского хозяйства, то есть земли, которые в настоящее время уже используются в сельском хозяйстве, и земли, предназначенные для этих целей. Указанные земли должны находиться за чертой земель населенных пунктов.

В составе данной категории выделяются две субкатегории земель со своим дифференцированным правовым режимом:

а) сельскохозяйственные угодья – пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими). Они используются в качестве средства производства и подлежат (по сравнению с несельскохозяйственными угодьями) особой охране. При этом можно говорить об определенных различиях в правовом режиме, например, пашни и сенокосов, либо пастбищ и виноградников. В случае отнесения сельскохозяйственных угодий к разряду мелиорированных, на правообладателей таких участков возлагаются дополнительные обязанности.

б) несельскохозяйственные угодья – земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, древесно-кустарниковой растительностью, предназначенной для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений, замкнутыми водоемами, а также зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции.

Сегодня основная часть степей России сохранилась там, где по различным причинам не была распахана земля, следовательно, сохранившиеся степи на территории России можно наблюдать на пастбищах, сенокосах и залежах:

- пастбища (основная часть площади существующих степей),

- сенокосы (площадь меньше, как минимум, на порядок)

- залежи (на них существуют вторичные степи, сформировавшиеся после прекращения распашки).

В законодательстве нет понятия вышеуказанных терминов. Большая энциклопедия дает следующие определения:

1) пашня – земельная площадь, систематически обрабатываемая и используемая для посева сельскохозяйственных культур;

2) залежь – необрабатываемая длительный период пашня;

3) сенокос – земельные угодья, покрытые травянистой растительностью, систематически скашиваемой на сено, сенаж, травяную муку, силос или зеленую подкормку;

4) пастбище – земельные угодья, покрытые растительностью, используемой животными в виде подножного корма

В совокупности, последние два типа объединяются под названием естественных кормовых угодий.

Согласно ст. 78 ЗК РФ, земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей. Использование земель сельскохозяйственного назначения или земельных участков в составе таких земель допускается также для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства, если иное не предусмотрено Земельным кодексом.

С учетом необходимости сохранения степных и иных экосистем, следует закрепить еще два вида разрешенного использования:

сохранение биоразнообразия земель сельскохозяйственного назначения,

поддержание экосистемных функций сельскохозяйственного ландшафта

Связь данных видов разрешенного использования с сельскохозяйственным производством очевидна лишь в совокупности с принципами земельного законодательства, закрепленными в ст. 1 ЗК РФ, такими, как

1) учет значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю;

2) приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде;

Конечно, это можно реализовать и на уровне субъектов РФ, однако, закрепление данных видов на федеральном уровне позволит единообразно создать предпосылки для защиты степей на территории всей Российской Федерации.

Необходимо, чтобы данный вид разрешенного использования нашел отражение в ст. 79 ЗК РФ «Особенности использования сельскохозяйственных угодий», которая определяет, что сельскохозяйственные угодья в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране.

При этом законодатель указывает, что особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья, в том числе сельскохозяйственные угодья опытно-производственных подразделений научно-исследовательских организаций и учебно-опытных подразделений образовательных учреждений высшего профессионального образования, сельскохозяйственные угодья, кадастровая стоимость которых существенно превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу), могут быть в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации включены в перечень земель, использование которых для других целей не допускается.

Представляется, что данная мера правовой защиты отдельных территорий, если и не абсолютная, но на первоначальном этапе развития правовой охраны степей, могла бы стать основным средством в борьбе с угрозами степным экосистемам 1 и 2 степени, которые согласно анализу специалистов, были ранжированы по степени важности (опасности и срочности):

1 степень – прямое уничтожение первичных и вторичных степей распашкой
2 степень – прямое и косвенное уничтожение степных экосистем горнодобывающей и нефтегазодобывающей промышленностью
Соответственно, необходимо дополнить п. 1 ст. 79 Земельного кодекса РФ после слов «по муниципальному району (городскому округу)» словами «а также сельскохозяйственные угодья, предназначенные для сохранения биоразнообразия».

Перевод из одной категории в другую

Как определил по сути законодатель, субкатегория сельскохозяйственных угодий занимает особое положение в рамках категории земель сельскохозяйственного назначения и не является однородной. Внутри нее выделяются:

а) «обычные» сельскохозяйственные угодья с низким или средним уровнем кадастровой стоимости. Так, невостребованные земельные доли подлежат выделению в земельный участок, в состав которого в первую очередь включаются неиспользуемые земельные участки и земельные участки худшего качества с их оценкой по кадастровой стоимости (п.5 ст.13 Закона об обороте земель);

б) сельскохозяйственные угодья, кадастровая стоимость которых на пятьдесят и более процентов превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу);

в) особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья, в том числе угодья, кадастровая стоимость которых существенно превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу).

Особенностью двух последних разновидностей сельскохозяйственных угодий является ограниченный перечень оснований для их перевода в другие категории земель. Как следует из ст.7 Закона о переводе земель из одной категории в другую, перевод таких земель сельскохозяйственных угодий (земельных участков их в составе) в другую категорию не допускается, за исключением следующих случаев: в связи с установлением или изменением черты поселений; со строительством дорог, линий электропередачи, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), нефтепроводов, газопроводов и иных трубопроводов, железнодорожных линий и других подобных сооружений при наличии утвержденного в установленном порядке проекта рекультивации части сельскохозяйственных угодий, предоставляемой на период осуществления строительства линейных объектов; с выполнением международных обязательств Российской Федерации, обеспечением обороны страны и безопасности государства при отсутствии иных вариантов размещения соответствующих объектов; с добычей полезных ископаемых при наличии утвержденного проекта рекультивации земель.

В остальных случаях перевод таких земель и земельных участков в другие категории земель не допускается.

Это также необходимо рассматривать как дополнительную меру защиты от перевода в другие категории сельскохозяйственных угодий, предназначенные для сохранения биоразнообразия, от фактического уничтожения степного биома и биоразнообразия сельскохозяйственных земель.

Соответственно, необходимо дополнить п. 2 ст. 7 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (с изменениями от 21 июля 2005 г., 17 апреля, 3 июня, 4, 18 декабря 2006 г., 10 мая, 30 октября, 8 ноября 2007 г., 13 мая, 23 июля 2008 г., 14 марта, 8 мая, 25 декабря 2009 г.) после слов «по муниципальному району (городскому округу)» словами «а также сельскохозяйственных угодий, предназначенных для сохранения биоразнообразия».

Степи на особо ценных землях

Пункт 6 ст. 1 ЗК РФ закрепляет принцип приоритета сохранения особо ценных земель, согласно которому изъятие ценных земель сельскохозяйственного назначения, других особо ценных земель для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами. Учитывая экономическое значение использования сельскохозяйственных угодий, эти угодья имеют приоритет в использовании и подлежат в соответствии с п. 1 ст. 79 ЗК РФ особой охране.

Содержание принципа приоритета использования земель сельскохозяйственного назначения заключается в следующем. (1) Устанавливаются ограничения или запрет на изъятие сельскохозяйственных угодий. (2) Устанавливается также особый порядок перевода земель сельскохозяйственного назначения в иные категории земель (ст. 8 ЗК РФ). (3) Не допускается самовольный перевод продуктивных угодий, которыми обычно считают пашню, в иные виды угодий, которые при этом рассматриваются как малопродуктивные. (4) Предусматривается освоение новых земель в качестве компенсации потерь сельскохозяйственного производства, не допускается сокращение площадей земель сельскохозяйственного назначения.

В составе земель сельскохозяйственного назначения могут быть выделены особо ценные земли. К таким землям п. 1 ст. 100 ЗК РФ относит земли, в пределах которых имеются природные объекты и объекты культурного наследия, представляющие особую научную, историко-культурную ценность (сообщества растительных и животных организмов, редкие геологические образования, земельные участки, предназначенные для осуществления деятельности научно-исследовательских организаций). Указанные земельные участки имеют двойной правовой режим. С одной стороны, это земли сельскохозяйственного назначения, с другой – особо ценные земли.

К особо ценным землям можно, видимо, отнести и особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья, указанные в п.4 ст.79 ЗК, несмотря на очевидное несовпадение терминов, использованных в данной статье и п. 6 ст.1 ЗК РФ.

Какие же земли ЗК РФ признает ценными землями сельскохозяйственного назначения? Ответа на этот вопрос в Кодексе найти нельзя. В частности, в ст. 79 ЗК РФ, которая определяет особенности использования сельскохозяйственных угодий, отсутствует определение и критерий отнесения этих угодий к ценным землям.

Что касается земельных участков, предназначенных для осуществления деятельности научно-исследовательских организаций (в частности, сельскохозяйственного профиля), то они признаются, в соответствии со ст. 100 ЗК РФ, особо ценными землями. Особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья этих организаций (п. 4 ст. 79 ЗК РФ) имеют одновременно правовой режим земель сельскохозяйственного назначения, особо ценных земель в их составе и особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий.

Необходимо определить в законодательстве (федеральном или региональном) понятие «ценные земли сельскохозяйственного назначения» и узаконить возможность особого к ним отношения нахождении на них степей.

Перевод сельскохозяйственных угодий из одного вида в другой

Действующее законодательство не допускает возможности перевода одного вида сельскохозяйственных угодий в другой по усмотрению лица, использующего земельный участок на любом титуле. Согласно ст. 42 ЗК РФ, собственники земельных участков и лица, не являющиеся их собственниками, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием. В п. 2 ст. 260 Гражданского кодекса РФ предусмотрено, что пользование земельным участком, отнесенным к землям сельскохозяйственного назначения, может осуществляться в пределах, определяемых его назначением. Это означает, что нельзя по общему правилу (например, по своему усмотрению) перевести пашню в пастбище или залежь и т.д., и наоборот. Пашня должна использоваться только в качестве пашни, сенокос – в качестве сенокоса и т.д. В то же время, нет и специальных мер ответственности за фактические действия по использованию сельскохозяйственных угодий, ведущих к изменению разрешенного вида использования сельскохозяйственных угодий.

Законодательство не запрещает, в принципе, перевода сельскохозяйственных угодий из одного вида в другой. Однако порядок такого перевода в федеральном земельном законодательстве не урегулирован.

Соответственно, требуется урегулировать порядок перевода сельскохозяйственных угодий из одного вида в другой. Для этого следует определить основания и условия, необходимые для перевода, правовую форму документации, в которой будет отражена такая необходимость (схемы и проекты землеустройства), порядок ее разработки и утверждения. Нужно установить четкую процедуру перевода угодий. В законе можно закрепить требование учета экологического фактора при освоении новых земель и формировании структуры сельскохозяйственных угодий.

Поскольку в федеральном законодательстве не урегулированы рассмотренные выше вопросы, то нет никаких в целом препятствий для решения проблемы на уровне субъекта Федерации, учитывая, что земельное законодательство отнесено ст. 72 Конституции РФ к предмету совместного ведения РФ и ее субъектов.

Инвентаризация степей

Считается, что «данная деятельность требует длительного времени и не годится в качестве меры быстрого реагирования. Зато этот подход способен обеспечить минимально необходимую защищенность хотя бы важнейших степных массивов в долгосрочном масштабе» (И. Смелянский).

На наш взгляд, это необходимая мера. Более того, 30 июля 2010 года было издано Распоряжение Правительства РФ N 1292-р «О Концепции развития государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения и земель, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий, и формирования государственных информационных ресурсов об этих землях на период до 2020 года», которым утвержден также и план первоочередных мероприятий по реализации Концепции. Возможно, это не самая быстрая мера законодательного определения статуса, но весьма значимая. Инвентаризация степных участков в составе земель сельскохозяйственного назначения и в составе земель иных категорий, используемых для сельскохозяйственного производства, включая их выявление и нанесение на карту, чрезвычайно важна. В первую очередь, потому что прежде чем что-то подвергать инвентаризации, необходимо определить критерии отнесения к степям, дать их понятие и т.д. Мониторинг земельных участков, предоставленных, предназначенных или фактически используемых в сельскохозяйственных целях, позволит получать информацию об их состоянии и использовании, за изменением состояния этих земель.

Обширные территории, занимаемые сельскохозяйственными землями, довольно сложно контролировать из-за отсутствия в цифровом виде карт сельскохозяйственной освоенности территорий с границами полей севооборотов, сельскохозяйственных полигонов и контуров, неразвитой сети пунктов оперативного мониторинга, наземных станций, в том числе и метеорологических, отсутствия авиационной поддержки ввиду высокой стоимости ее содержания. На этих землях в силу различного рода природных процессов и хозяйственной деятельности человека происходит постоянное изменение границ посевных площадей, условий вегетации сельскохозяйственных культур, свойств почвенного плодородия, развитие негативных процессов.

Эффективным инструментом решения части поставленных Правительством задач, которые необходимо дополнить исследуемым объектом, является создаваемая Министерством сельского хозяйства Российской Федерации в рамках Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля2007 г. N 446 (далее – Государственная программа), система дистанционного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения, совмещенная с наземными обследованиями сельскохозяйственных угодий, которая является составной частью системы государственного информационного обеспечения в сфере сельского хозяйства.

Необходимо уточнить задачи данного мониторинга, включить в число задействованных органов исполнительной власти Министерство природных ресурсов РФ и определить сведения, касающиеся степей, которые необходимо добывать в процессе мониторинга.

Концепция, согласно сложившейся практике правового регулирования, влечет принятие Программы, в задачи которой также должно войти такое направление работ по развитию государственного мониторинга сельскохозяйственных земель, как мониторинг степных участков. (определить что нужно для мониторинга, чтобы определить, что это степи….)

Региональный компонент законодательства

Установление и защита правового статуса степных экосистем на землях сельскохозяйственного назначения – это работа, в том числе и на уровне регионов. Так, предлагается изменить основы регулирования земельных отношений, закрепив в числе полномочий органов государственной власти Оренбургской области такие полномочия:

определение территории с особым правовым режимом использования земель, установление и изменение их границ;

включение в перечень земель, использование которых для других целей не допускается, особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий;

Интересен и опыт Курской области, в которой к полномочиям администрации области отнесены в числе прочего:

установление перечня особо ценных продуктивных сельскохозяйственных земель, использование которых не допускается для целей, не связанных с сельскохозяйственным производством;

определение процедуры и критериев предоставления земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения в аренду гражданам для сенокошения и выпаса скота, в том числе порядок рассмотрения заявок и принятия решений. (Рассмотреть последствия применения)

Кроме того, по примеру Республики Калмыкия, необходимо предусмотреть порядок отнесения земель к землям особо охраняемых территорий регионального и местного значения. При этом основанием отнесения земель к землям особо охраняемых территорий регионального и местного значения является особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение таких земель, а также нахождение на данных землях природных комплексов, систем и объектов, имеющих особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение.

Аналогичный опыт имеется и в Забайкальском крае. Так, Законом Забайкальского края «О регулировании земельных отношений на территории Забайкальского края» от 1 апреля 2009 года предусмотрен порядок отнесения земель к землям особо охраняемых территорий регионального значения. А Постановление Правительства Забайкальской области «Об установлении иных видов земель особо охраняемых территорий регионального значения» от 6 октября 2009 года N 378, в числе иных видов земель указаны земли, на которых находятся охраняемые природные ландшафты, т.е. земли, занятые природными комплексами и объектами, которые не подвергались изменению в результате хозяйственной и иной деятельности и характеризуются сочетанием определенных типов рельефа местности, почв, растительности, сформированных в единых климатических условиях.

6. Экологическое устойчивое развитие территории – принцип изменения законодательства

В настоящее время стратегической тенденцией в подходах к региональной политике является идея экологически устойчивого развития.

Сохранение или восстановление естественных экосистем в объеме, способном обеспечить их устойчивое функционирование и неистощительное использование, обеспечивающем развитие эффективного хозяйства и формирования оптимальной среды для жизни общества, должно стать основным принципом для ориентира в изменении законодательства.

Сегодня идея устойчивого развития не находит отражения в действующем законодательстве.

Например: Федеральный закон «О развитии сельского хозяйства» от 29.12.2006 г. №264-ФЗ задает цели, принципы и направления государственной аграрной политики, определяет меры по ее реализации, основные направления государственной поддержки в сфере развития сельского хозяйства. Но при этом в Законе не упоминается сохранение либо поддержание экологических свойств сельских территорий, тем более он не упоминает о природных экосистемах, обеспечивающих качество жизни на сельских территориях и поддерживающих уровень сельскохозяйственного производства.

В результате, при планировании мер поддержки сельскохозяйственного производства не учитываются последствия для природных экосистем и в целом для биоразнообразия сельскохозяйственных угодий и сельских территорий.

Изменение приоритетов в развитии сельского хозяйства, основанного на принципах устойчивого развития, приведет к изменению в использовании земельных участков.

(Необходимы изменения Земельного кодекса РФ и Закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», Федеральный закон «О развитии сельского хозяйства» от 29.12.2006 г. №264-ФЗ.

Экологизация землепользования и агропроизводства – наиболее целесообразный подход к изменению законодательства

Наиболее перспективный механизм сохранения степного биома – это экологизация землепользования и агропроизводства. Попытка экологизации была предпринята в Воронежской области, где в 2002 году было издано распоряжение администрации «О развитии экологизации земледелия на ландшафтной основе».

Более 90% всех сохранившихся степей России по правовому статусу является сельскохозяйственными угодьями (пастбищами, реже сенокосами и залежами). По некоторым оценкам специалистов, этот статус и соответствующий ему характер использования в принципе могут обеспечить основу для сохранения биома через сохранение биоразнообразия на сельскохозяйственных угодьях. С введением признаков степи будут понятны и необходимые мероприятия по ее сохранению.

Необходима дифференциация режимов использования земель в степной зоне, среди которых желательно преобладание полуприродных и природных экосистем.

Среди возможных регулятивных механизмов жесткого контроля можно выделить следующие:

-             запрет на определенные виды и способы хозяйственной деятельности (распашку, внесении удобрений);

-             запрет на передачу природных или искусственно созданных степей в частную собственность;

-             установление определенных условий природопользование;

-             экологические обязанности;

-             выплата субсидий землевладельцам в рамках агроэкологических программ.

-             система штрафов за нарушение экологического законодательства.

Целевые региональные программы должны содержать мероприятия по охране степей с привлечением собственников. Законодательство должно быть направлено на осуществление поддержки природосберегающих форм хозяйства.

Действующие нормы Земельного кодекса не только не предоставляют особой защиты степным территориям, но напротив – создают предпосылки для максимального сокращения доли их среди земель сельскохозяйственного назначения

В ст. 13 Земельного кодекса РФ не предусмотрены нормы, обязывающие собственников земель и лиц, не являющихся собственниками земель, к соблюдению чередования культур в севооборотах, и вообще отсутствует комплексный подход к охране земель как к сложным и в то же время хрупким природным образованиям, свидетельством чего является, например, игнорирование проблемы охраны биоразнообразия сельскохозяйственных угодий.

Наряду с защитой земель от эрозии, вторичного засоления и т.п., в перечень мероприятий по охране земель включены «защита от зарастания деревьями и кустарниками, сорными растениями». Такое зарастание рассматривается как «ухудшение состояния земель» (ч.3 п.1 ст.13). При этом определение «сорных растений» в российском законодательстве отсутствует, поэтому данное положение может пониматься расширительно и служит правовым основанием для недопущения спонтанного восстановления квазиестественной (равно степной или лесной и кустарниковой) растительности на залежах.

В этой части потребуется внесение изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, в закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», Федеральный закон «О развитии сельского хозяйства»).

Земли, на которых располагаются степи, относятся к землях сельскохозяйственного назначения, поэтому именно закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» имеет большое значение для сохранения степей.

Закон устанавливает принципы, на которых основан оборот земель сельскохозяйственного назначения. В частности это сохранение целевого использования земельных участков, преимущественное право субъекта Российской Федерации на покупку земельного участка в определенных законам случаях. Именно данные принципы дают определенные преимущества в вопросах сохранения степей.

Поскольку основным видом использования степных экосистем является выпас скота, реже сенокос, существенное влияние на них оказывает правовое регулирование скотоводства.

Текущее использование пастбищ в соответствии с назначением кормовых угодий само по себе не является разрушительным, хотя превышение норм пастбищной нагрузки и слишком частое сенокошение приводят к деградации степных экосистем. Значительно хуже то, что естественные кормовые угодья по своему статусу рассматриваются как наименее ценные сельскохозяйственные угодья. Они без всяких ограничений могут быть подвергнуты «коренному улучшению», то есть распаханы и заменены посевами многолетних трав. Законодательство также поощряет их трансформацию в пахотные угодья (этому способствует, в частности, порядок определения налоговой базы). В случае потребности отвода участка с переводом в земли иных категорий для целей застройки, добычи полезных ископаемых или облесения, в первую очередь предлагаются именно естественные кормовые угодья (прежде всего пастбища) – как наименее ценные из сельскохозяйственных угодий. Статус залежей и вовсе является временным, они с одинаковой легкостью могут быть переведены в кормовые угодья либо обратно в пашню.

Необходимо изменение приоритетов земельных участков.

В части регионального законодательства положительный опыт имеется в Республике Калмыкия.

В Законе «О регулировании земельных отношений в республике Калмыкия» в статье 13 в целях охраны земель, занятых пастбищами, актом Правительства Республики Калмыкия устанавливаются нормы нагрузки скота на единицу площади (пастбища) на основе научной методики их расчета с учетом природно-климатических условий.

Постановлением Правительства Республики Калмыкия от 17.09.2007 № 339 «Об утверждении положения о земельном фонде Республики Калмыкия» в пункте 10.3. установлено, что землепользователи, землевладельцы, арендаторы должны проводить восстановление кормоемкости пастбищ путем предоставления отдыха и проведения фитомелиоративных работ; не допускать самовольной распашки пастбищных угодий; осуществлять производственный земельный контроль за состоянием земельных и растительных ресурсов земельного участка.

Постановлением Правительства Республики Калмыкия от 02.11.2007 № 395 принята программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия Республики Калмыкия на 2008-2012 годы. В рамках данной программы осуществляется реализация инвестиционного проекта «Развитие традиционного пастбищного животноводства» в основе которого лежит экономическая модель развития пастбищного животноводства в регионе путем комплексного выращивания и содержания пастбищным методом различных видов калмыцкого скота: курдючной мясосальной овцы, крупного рогатого скота мясного направления, верблюдов и лошадей, наиболее приспособленных к природно-климатическим условиям Юга России.

Реализация указанного мероприятия имеет также своей целью экологический эффект, который предполагает применение рациональной практики землепользования, выражающейся в восстановлении биологического разнообразия и кормоемкости пастбищ, предотвращении дальнейшего опустынивания и деградации территорий, стимулирование самовосстановления степи.

Этому способствует предварительная работа на стадии подготовки землеустроительного дела, которая включает в себя:

-             геоботаническое обследование территории хозяйства (карта, очерк);

-             определение видового состава, продуктивности, кормоемкости пастбищ по участкам стравливания;

-             оценка хозяйственной емкости пастбищ и определение допустимого на них антропогенного воздействия;

-             разработка пастбищеоборотов с загонами очередного стравливания;

-             подбор участков мониторинга;

-             разработка экологического паспорта предприятия, ведущего традиционное пастбищное животноводство;

-             проведение нормативного закрепления всех пастбищных угодий;

-             разработка и внедрение экологического паспорта предприятия, занимающегося технологией традиционного пастбищного содержания скота.

-             контроль за соблюдением пастбищной технологии содержания сельскохозяйственных животных;

-             организация государственного регулирования оборота сельскохозяйственных животных и системы управления пастбищами.

Данный опыт законодательного регулирования необходимо принять и распространить на Оренбургскую область. Соответственно, необходимо внесение дополнений в Закон Оренбургской области от 16 ноября 2002 г. N 317/64-III-ОЗ «О порядке управления земельными ресурсами на территории Оренбургской области».

Законодательство устанавливает, что собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы, арендаторы земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения обязаны использовать указанные земельные участки в соответствии с целевым назначением данной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны причинить вред земле как природному объекту, в том числе приводить к деградации, загрязнению, захламлению земель, отравлению, порче, уничтожению плодородного слоя почвы и иным негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности (п.1 ст.6 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»). Эта норма может быть использована как для защиты степных экосистем, так и им во вред. Отсюда повторимся: важно, каким образом и по каким критериям будут определяться «вред земле» и перечисленные эффекты.

Одним из самых эффективных способов обеспечить сохранение и (особенно) восстановление степных экосистем является простой отказ от хозяйственного использования занимаемых ими угодий. Но законодательство содержит нормы, ограничивающие возможность правообладателя земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения отказаться от использования своего участка на время более 3 лет. Как говорилось выше, такое неиспользование рассматривается как нарушение законодательства – оно является правонарушением, предусмотренным ст. 8.8 КоАП РФ, и служит основанием принудительного изъятия земельного участка. Данные нормы следует отменить.

Внесение изменений в КоАП по установлению ответственности за нарушение правил безопасности в степях

Одними из причин уничтожения степей являются пожары. Так, большинство пожаров 2010 года начиналось на сельскохозяйственных угодьях – но они не привлекали большого внимания, пока не доходили до леса или населенного пункта. На долю России приходится 78-84% ежегодных мировых выбросов «черного углерода» – сажи и копоти. Их источник – прежде всего весенние палы в степных и иных травяных экосистемах на сельхозугодьях.

При этом ответственности за нарушение правил безопасности в степях в действующем законодательстве не предусмотрено.

Из всех регионов только в республике Тыва предусмотрена ответственность в кодексе об административных правонарушениях за поджигание тополиного пуха, сухой травы, разведение костров.

(Статья 3.3. Поджигание тополиного пуха, сухой травы, разведение костров

Поджигание тополиного пуха, сухой травы, разведение костров на пляжах, набережных в черте населенных пунктов, в парках, скверах, лесопосадках, степи, вдоль автомобильных дорог общего пользования, вблизи жилых помещений (дач) или производственных строений без соблюдения правил противопожарной безопасности -

влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 1000 до 1500 рублей.

Закон Республики Тыва от 30.12.2008 N 905 ВХ-2 «Кодекс Республики Тыва об административных правонарушениях»)

Необходимы внесение изменений в кодекс об административных правонарушениях, в том числе в законодательство региона.

Внесение изменений в Закон об ООПТ

Степи, это тот тип экосистем, который наименее обеспечен охраной в федеральных ООПТ России. Как уже упоминалось выше, они составляют менее 1% суммарной площади федеральных ООПТ. Более того принадлежность степной территории к ООПТ не означает, что принимаемые меры направлены на сохранение или восстановление степе, так как в законодательстве об ООПТ степные экосистемы никак не выделены в качестве специфического объекта охраны (и вообще особо выделяются только лесные и водные экосистемы). Как следствие, законодательство не дает правовых оснований для адекватного менеджмента степных экосистем внутри таких ООПТ, что существенно снижает эффективность их сохранения. Требуются соответствующие изменения.

Все более популярной мерой становится создание природных парков. Деятельность человека в пределах границ этих парков разрешается, если она совместима с его целями и не нарушает режим охраны. Природные парки обычно имеют зонирование, и деятельность регулируется в пределах каждой отдельной зоны. Роль “заповедных ядер” природных парков могут выполнять уже существующие ООПТ с более строгими режимами охраны. Необходимо расширения перечня ООПТ.

Из действующих норм в региональном законодательстве интересной представляется норма, принятая Правительством Забайкальского края в Постановлении от 6.10.2009 года № 378 «Об установлении видов земель особо охраняемых территорий регионального значения», которым к особо охраняемым территориям отнесены земли, на которых находятся охраняемые природные ландшафты, к которым относятся земли, занятые природными комплексами и объектами, которые не подвергались изменению в результате хозяйственной и иной деятельности и характеризуются сочетанием определенных типов рельефа местности, почв, растительности, сформированных в единых климатических условиях.

Развитие экотуризма

Сохранение степных земельных участков возможно через развитие туризма, в том числе экотуризма.

Указанный опыт практически отсутствует, хотя сохранение традиций и истории степных народностей будет востребованным.

Единственный опыт имеется в Астраханской области, в программе развития туристической деятельности на территории муниципального образования «Енотаевский район до 2010 года» предусмотрена этнокультурная программа «Дыхание степи», которая включает в себя:

- знакомство с предметами казахского быта конца XIX века;

- «Дорстархан» угощение;

- участие в проведении свадебного казахского обряда;

- катание на верховой лошади;

- катание на верблюде.

В Оренбургской области возможно развитие подобного направления, которое будет способствовать сохранению степей, тем более что с принятием областной целевой программы «Развитие туризма в Оренбургской области на 2011 – 2016 годы» данное направление уже получило начало своего развития.

В программе предусмотрено следующее мероприятие:

Мероприятие 1.2. Разработка проекта в сфере туризма «Оренбургская Тарпания»

Данный проект включен в число приоритетных в рамках реализации проекта Программы развития Организации Объединенных Наций и Глобального экологического фонда «Совершенствование системы и механизмов управления особо охраняемых природных территорий в степном биоме России». Со стороны организаций «Программа развития организации объединенных наций» и «Глобальный экологический фонд» планируется совместно инвестировать 8 млн. рублей.

Срок разработки – 2012 год.

Финансирование мероприятия – 500 тыс. рублей (по предварительным расчетам Института степи Уральского отделения Российской академии наук).

Результативность – разработка проекта для последующей реализации.

Мероприятие 1.3. Комплексное исследование территорий области с целью развития туризма и рекреации

Мероприятие направлено на реализацию стратегии развития Оренбургской области до 2020 года и на период до 2030 года.

Срок проведения – 2013 – 2014 годы.

Финансирование мероприятия – 1500 тыс. рублей (по предварительным расчетам Института степи Уральского отделения Российской академии наук).

Результативность – формирование зон приоритетного развития туризма и рекреации Оренбургской области, создание информационной базы данных объектов туристской индустрии и туристских ресурсов, сохранение историко-культурного и туристско-рекреационного наследия Оренбургской области.

Подведение итогов

Таким образом, в рамках работы по разработке правовых мер защиты степных экосистем вне ООПТ проведен анализ действующего законодательства РФ и выбранных субъектов РФ с целью выявить правовые нормы, стимулирующие уничтожению степных экосистем, а также коллизий в законодательстве и пробелов, затрудняющих сохранение этих экосистем и связанных с ними видов животных и растений вне ООПТ и в ООПТ, созданных без смены правообладателя, без изменения категории земель и/или без прекращения сельскохозяйственного использования территории. Проведен анализ федерального законодательства, регионального (Оренбургской области, Забайкальского края, Республики Калмыкия), изучение опыта других субъектов, отличающихся передовой практикой в разрешении выявленных проблем.

На основании проведенного анализа предлагается:

1. Внести изменения в действующее законодательство:

1.1.В виде законодательной инициативы от субъекта Российской Федерации либо непосредственно через профильный комитет в Государственной Думе Российской Федерации (2 вариант – имеет больше шансов на принятие законопроекта)

Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ;

Лесной кодекс Российской Федерации от 04.12.2006 № 200-ФЗ;

Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ (в части вопросов территориального планирования);

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ;

Федеральный закон от 24.07.2007 N 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»;

Федеральный закон от 21 декабря2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»;

Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»;

Федеральный закон от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»;

Федеральный закон от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»;

Федеральный закон «О развитии сельского хозяйства» от 29.12.2006 г. №264-ФЗ.

1.2. В виде внесения законопроектов на рассмотрение Законодательного Собрания Оренбургской области через профильный комитет:

Закон Оренбургской области от 01.10.2003 № 489/55-III-ОЗ «Об административных правонарушениях в Оренбургской области»

Закон Оренбургской области от 17.03.2003 № 118/16-III-ОЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения в Оренбургской области»

Закон Оренбургской области от 07.11.2008 № 2557/540-IV-ОЗ «Об областной целевой программе «Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия Оренбургской области» на 2008 – 2012 годы»;

Закон Оренбургской области от 16 ноября 2002 г. N 317/64-III-ОЗ
«О порядке управления земельными ресурсами на территории Оренбургской области».

1.3. В виде обращения с предложениями о внесении изменений в Постановления Правительства Оренбургской области

Постановление Правительства Оренбургской области от 14.09.2010 № 646-пп «Об утверждении областной целевой программы «Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов Оренбургской области на 2011 – 2012 годы»;

Постановление Правительства Оренбургской области от 20.08.2010 № 553-пп «Об утверждении областной целевой программы «Оздоровление экологической обстановки Оренбургской области в 2011 – 2015 годах»;

Постановление Правительства Оренбургской области от 20.08.2010 № 555-пп «Об утверждении областной целевой программы «Охрана, защита и воспроизводство лесов Оренбургской области» на 2011 – 2013 годы»;

Постановление Правительства Оренбургской области от 28.09.2009 № 511-пп «Об утверждении областной целевой программы «Развитие мясного скотоводства Оренбургской области» на 2009 – 2012 годы»;

Постановление Правительства Оренбургской области от 14.09.2010 № 646-пп «Об утверждении областной целевой программы «Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов Оренбургской области на 2011 – 2012 годы»;

Постановление Правительства Оренбургской области от 14.09.2010 № 640-пп «Об утверждении областной целевой программы «Развитие туризма в Оренбургской области на 2011 – 2016 годы»

Постановление Правительства Оренбургской области от 20.08.2010 № 555-пп «Об утверждении областной целевой программы «Охрана, защита и воспроизводство лесов Оренбургской области» на 2011 – 2013 годы»

2. Разработать законопроекты

«Об отнесении земель сельскохозяйственного назначения к особо ценным и ценным»;

«Об обеспечении и воспроизводстве плодородия земель сельскохозяйственного назначения в Оренбургской области»;

«Об экологической безопасности».

06.03.2011
© Р.Т. Бакирова, 2011 г.






Наверх
829 просмотров


Степной Бюллетень
Актуальная тема: Правовая защита степных экосистем вне ООПТ
Фотоальбом

Новости

14.08.2017

Научно-практическая конференция с международным участием «Научная и эколого-просветительская деятельность на ООПТ: современное состояние и перспективы развития»

ПЕРВОЕ ИНФОРМАЦИОННОЕ ПИСЬМО
18-21 апреля 2018 г., г. Ахтубинск
Регистрация до 15 октября 2017 г., прием материалов до 31 декабря 2017 г.

13.08.2017

Новая книга для детей: жизнь степей в «задачках», рисунках и ответах

Сайгак и его соседи

Вышла в свет книга для детей о степях и их обитателях — зверях и птицах, подготовленная Центром охраны дикой природы.

8.07.2017

Совместный проект России и Монголии “Ландшафты Даурии” включен в список всемирного наследия ЮНЕСКО

Ландшафты Даурии - объект ЮНЕСКО

Совместный проект России и Монголии “Ландшафты Даурии” включен в список всемирного наследия ЮНЕСКО.

Все новости

Новости Степного проекта ПРООН/ГЭФ

Библиотека
Сайгак и его соседи

Сайгак и его соседи: как решить «степные задачки» зверям, птицам и людям?

Из книги можно узнать о том, как живут, ведут себя звери и птицы – степняки: степной хорь, суслики, тушканчики, степной орёл, стрепет, журавль красавка и некоторые другие. Особое внимание уделено сайгаку и его трагической судьбе, проблемам и путям его сохранения: единственная в России популяция вида находится под угрозой уничтожения, к 2016 году она насчитывала не более 5 тысяч особей.

Сельскохозяйственные сжигания в России

Сельскохозяйственные сжигания в России: регулирование, мониторинг и подходы к их сокращению

Дается обзор российского федерального и регионального законодательства, регулирующего сельскохозяйственные сжигания. Региональное законодательство анализируется выборочно, для нескольких субъектов РФ (выбранных преимущественно в степной и лесостепной зоне).

Все документы

Все публикации

Анонсы новых книг