Совершенствование законодательства для сохранения и восстановления природных экосистем на землях сельскохозяйственного назначения | №32 лето 2011 | Степной Бюллетень 
ISSN 1726-2860
(печатная версия ISSN 1684-8438)

Содержание номера

№32 лето 2011

СтратегияСтепной регионЭкологическая сетьСтепи под охранойЗащита уязвимых видовОптимизация использования степейСтепи под угрозойПожары СобытияОфициально ЗаконодательствоНовостиСобытияОбъявленияНовые книги

Законодательство

Совершенствование законодательства для сохранения и восстановления природных экосистем на землях сельскохозяйственного назначения

В.Г. Левахин (Минсельхоз Оренбургской области, Оренбург)

Основой сельскохозяйственного произ­водства является использование земель сельскохозяйственного назначения, в первую оче­редь, естественно, сельскохозяйственных уго­дий. Экономическое значение разных видов сельскохозяйственных угодий неодинаково, как неодинакова и их роль в обеспечении экологического баланса сельскохозяйственных ландшафтов. Наиболее экономически эффективным является, как правило, использование пашни. Однако использование именно этих угодий влечет за собой ощутимые неблагоприятные экологические последствия. Наоборот, наименьший экономический результат имеет использование залежей и неудобий. В то же время, именно эти земли выполняют важные стабилизирующие экологические функции. Из-за нарушения структуры сельскохозяйст­венных угодий, преобладания в их составе пашни происходит ухудшение экологического состояния территорий.

Проблема формирования экологически­ устойчивых сельскохозяйственных ландшафтов и сохранения в них биологического разнообразия решается на основе определения оптимального соотношения в структуре землепользования сельскохозяйственной организации разных видов угодий. Невозможно обойтись без пашни, но одновременно на сельскохозяйственной территории должны сохраняться природные экосистемы – естест­венные пастбища, сенокосы и др. Будучи низкопродуктивными сельскохозяйственными угодьями, они обладают высокой экологической эффективностью: препятствуют возникновению и развитию водной и ветровой эрозии и иной деградации земель, являются местом обитания полезной фауны, популяций редких и угрожаемых видов растений и животных.

В результате сохранения и восстановления малопродуктивных угодий можно обеспечить не только экологический баланс сельскохозяйственного ландшафта, но и, вследствие этого, более высокий экономический результат от использования пашни, поскольку природные экосистемы содействуют, в конечном счете, повышению почвенного плодородия.

Анализ действующего федерального и регионального законодательства показал наличие ряда пробелов, не способствующих и даже препятствующих формированию экологически устойчивых сельскохозяйственных ландшафтов и сохранению биологического разнообразия на сельскохозяйственных угодьях.

1. Одна из проблем, на наш взгляд, связана с тем, что действующее законодатель­ство не допускает возможности перевода одного вида сельскохозяйственных угодий в другой по усмотрению лица, использующего земельный участок на любом титуле.

Согласно ст. 42 Земельного кодекса РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся их собственниками, обязаны использовать земельные участки в соответст­вии с целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием. В п. 2 ст. 260 Гражданского кодекса РФ предусмотрено, что пользование земельным участком, отнесенным к землям сельскохозяйственного назначения, может осуществляться в пределах, определяемых его назначением. Это означает, что нельзя по общему правилу (например, по своему усмотрению) перевести пашню в паст­бище или залежь и т.д., и наоборот. Пашня должна использоваться только в качестве пашни, сенокос – в качестве сенокоса и т.д. В то же время, нет и специальных мер ответственности за фактические действия по использованию сельскохозяйственных угодий, ведущие к изменению разрешенного вида их использования.

Законодательство не запрещает, в прин­ципе, перевода сельскохозяйственных угодий из одного вида в другой. Однако порядок такого перевода в федеральном земельном законодательстве не урегулирован. Соответст­венно требуется урегулировать его, для чего необходимо внести в ст. 79 Земельного кодекса РФ пункт 6 следующего содержания: «Порядок перевода сельскохозяйственных угодий из одного вида в другой определяется Правительством Российской Федерации».

При этом необходимо рекомендовать Правительству РФ:

  • по результатам инвентаризации оптимизировать структуру сельскохозяйственных угодий;
  • разработать и принять постановление о порядке перевода сельскохозяйственных угодий из одного вида в другой, в котором определить основания и условия, необходимые для перевода, правовую форму документации, в которой будет отражена такая необходимость, порядок ее разработки и утверждения.

2. Следующая проблема, на которой необходимо остановиться: законодательство содержит нормы, ограничивающие возможность правообладателя земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения сознательно отказаться от использования своего участка на срок более трех лет. В случае ненадлежащего использования или неиспользования участок может быть изъят в судебном порядке при соблюдении условий, предусмотренных ст. 6 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».

Земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения принудительно может быть изъят у его собственника в судебном порядке в случае, если земельный участок используется с нарушением установленных земельным законодательством требований рационального использования земли, повлекшим за собой существенное снижение плодородия земель сельскохозяйственного назначения или значительное ухудшение экологической обстановки. Критерии существенного снижения плодородия земель сельскохозяйственного назначения и критерии значительного ухудшения экологической обстановки устанавливаются Правительством Российской Федерации (п. 3 ст. 6 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»).

Земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения принудительно может быть изъят у его собственника в судеб­ном порядке в случае, если в течение трех и более лет подряд со дня возникновения у та­кого собственника права собственности на зе­мельный участок он не используется для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохо­зяйст­венным производством деятельности. Признаки неиспользования земельных участ­ков с учетом особенностей ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности в субъектах Россий­ской Федерации устанавливаются Правитель­ством Российской Федерации (п. 4 той же статьи).

Аналогичный порядок предусмотрен и по отношению к прекращению прав владельца или пользователя земельного участка (ч. 4 п. 2 ст. 45 ЗК РФ), а также к принудительному прекращению аренды земельного участка (ч. 4 п. 2 ст. 46 ЗК РФ и п. 2 ст. 6 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»).

Неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства,  является правонарушением, предусмотренным ст. 8.8 Кодекса об админист­ративных правонарушениях РФ.

Этот запрет в сочетании с требованием целевого использования земельных участков значительно ограничивает возможность обеспечить сохранение степных экосистем на фактически не используемых пастбищных и сенокосных угодьях.

Чтобы изменить эту ситуацию, необходимо в целях реализации ст. 6 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяй­ствен­ного назначения» рекомендовать Правительству РФ установить критерии использования земельного участка не по назначению, а также критерии существенного снижения плодородия земель сельскохозяйственного назначения и критерии значительного ухудшения экологической обстановки собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков. Принципиально важно при разработке указанных критериев учесть возможность сохранения природных экосистем на неиспользуемых пастбищных и сенокосных угодьях, а также возможность восстановления природных экосистем на залежах.

3. Внимательный и взвешенный подход к применению существующих норм аграрного законодательства при условии устранения ряда пробелов также мог бы  способствовать поставленной цели по сохранению биоразнообразия на землях сельскохозяйственного назначения.

Так, Федеральный закон «О развитии сельского хозяйства» от 29.12.2006 г. №264-ФЗ задает цели, принципы и направления государственной аграрной политики, определяет меры по ее реализации, основные направления государственной поддержки в сфере развития сельского хозяйства. При этом в Законе не упоминается сохранение либо поддержание экологических свойств сельских территорий, тем более он не упоминает о природных экосистемах, обеспечивающих качество жизни на сельских территориях и поддерживающих уровень сельскохозяйственного производства. В результате при планировании мер поддерж­ки сельскохозяйственного производства не учитываются последствия для природных эко­систем и в целом для биоразнообразия сельскохозяйственных угодий и сельских территорий.

Соответственно в целях учета последст­вий для природных экосистем и в целом для биоразнообразия сельскохозяйственных угодий и сельских территорий необходимо предусмотреть в Федеральном законе «О развитии сельского хозяйства» от 29.12.2006 г. №264-ФЗ сохранение либо поддержание экологических свойств сельских территорий, в частности сохранение природных экосистем, обеспечивающих качество жизни на сельских территориях и поддерживающих уровень сельскохозяйственного производства.

В целях развития и исполнения Концепции устойчивого развития сельских территорий на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 ноября 2010 г. № 2136-р, необходимо разработать и внести ряд подзаконных актов, регулирующих необходимость и порядок проведения инвентаризации экологического состояния сельскохозяйственных угодий, а также разработки их эколого-экономических карт и системы оценочных социально-эколого-экономических критериев, позволяющих решать вопросы экологически обоснованного размещения пашни.

4. Частная, но важная проблема, касающаяся состояния природных экосистем на сельскохозяйственных угодьях, – это пожары. Так, большинство лесных пожаров 2010 г. начиналось на сельскохозяйственных угодьях – но они не привлекали большого внимания, пока не доходили до леса или населенного пункта. В данном случае необходимо, на наш взгляд, в законодательстве субъекта РФ установить ответственность за поджигание тополиного пуха, сухой травы, разведение костров без надлежащих мер безопасности. Так, например, в Оренбургской области следует внести дополнения в областной Закон «Об административных правонарушениях в Оренбургской области» от 1.10.2003 г. № 489/55-III-ОЗ, установив, что  поджигание тополиного пуха, сухой травы, разведение костров на пляжах, набережных в черте населенных пунктов, в парках, скверах, лесопосадках, степи, вдоль автомобильных дорог общего пользования, вблизи жилых помещений (дач) или производственных строений без соблюдения правил противопожарной безопасности влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 1000 до 1500 рублей.

В заключение необходимо отметить, что сегодня, к сожалению, экологическая полити­ка в отношении сельхозугодий ограничивает­ся довольно узкими задачами сохранения поч­венного плодородия и предохранения почв от загрязнения. Более того, анализ нормативных правовых актов, законодательных инициатив регионов свидетельствует о том, что еще нет осознания того, насколько важны земли сельскохозяйственного назначения для сохранения биоразнообразия, в том числе степных экосистем. По-прежнему превалирует политика, закрепленная в федеральном и региональном законодательстве, обосновываю­щая отношение к земле лишь как к средству про­из­водст­ва. То есть даже сам факт сущест­вования биоразнообразия на землях сельскохозяйственного назначения, являющийся необходимым условием устойчивого развития сельского хозяйства и сельских территорий, сохранения производственного и социального­ потенциала агроландшафта, остается в на­шей стране практически неизвестным – в противоположность юридически признанному пониманию важности биоразнообразия лесов и водоемов. Указанное означает давно назревшую необходимость изменения государственной политики, необходимость совершенствования действующего законодательства в целях сохранения степных экосистем, сохранения биоразнообразия на землях сельскохозяйственного назначения, восстановления степей, особенно на месте малопродуктивной  пашни, как за счет естественного восстановления (самовосстановления) биоты на участках, выведенных из сельскохозяйственного оборота, так и с помощью специальных мероприятий, проводимых специалистами.

Контакт:

Виталий Георгиевич Левахин, к.ю.н.,
заместитель министра
Министерство сельского хозяйства, пищевой и перерабатывающей промышленности Оренбургской области
РОССИЯ 460046 Оренбург, ул. 9 Января, 64
E-mail: lvg-777@yandex.ru






Наверх
151 просмотров



Сибирский экологический центр
Центр охраны дикой природы
Проект ПРООН/ГЭФ по степным ООПТ России
Казахстанская ассоциация сохранения биоразнообразия
Об издании

Популярное
ПРООН ГЭФ Минприроды России