Законодательство

Устранение пробелов и противоречий в законодательстве для сохранения степных экосистем (на уровне Российской Федерации и Оренбургской области)

Р.Т. Бакирова (Оренбургский государственный аграрный университет, Оренбург)

(Статья основана на тексте доклада, представленного на совместном заседании Общественной палаты Оренбургской области и Экологического совета при губернаторе области 20 мая 2011 г.)

Степные экосистемы, связанное с ними биоразнообразие важны как для Оренбургской области, так и для страны в целом. В степи обитают многие редкие виды флоры и фауны, степные участки способствуют стабилизации агроландшафтов, в регионах степной зоны степные экосистемы обеспечивают основную долю экосистемных услуг. Правовое обеспечение сохранения степных экосистем представляет собой важную задачу, особенно для степных регионов, каким является Оренбургская область.

Учитывая, что о степях как об объекте правового регулирования в российском законо­дательстве говорить сегодня не приходится,  необходимо иметь в виду, в первую очередь, задачу сохранения биоразнообразия на сельскохозяйственных угодьях. Цель настоящей работы – показать варианты создания законодательного механизма, способного защитить степные участки от угрозы уничтожения.

Так, в целях закрепления правовых основ регулирования в числе принципов земельного законодательства в ст. 1 Земельного кодекса РФ следует предусмотреть:

1. приоритет разумного и бережного отношения к природным и полуприродным экосистемам, расположенным на земельных участках, предназначенных или используемых для ведения сельского хозяйства;
2. приоритет использования ранее предоставленных и ранее вовлеченных в сельскохозяйственное производство земель перед освоением новых участков.

Статья 77 ЗК РФ относит к категории сельскохозяйственного назначения земли, целевым назначением которых является использование в сельскохозяйственном производстве. Это земли, предоставленные для нужд сельского хозяйства, то есть земли, которые в настоящее время уже используются в сельском хозяйстве, и земли, предназначенные для этих целей. Указанные земли должны находиться за границами населенных пунктов. А вот статья 78 ЗК РФ закрепляет дополнительные­ цели использования сельскохозяйственных земель (правильнее было бы говорить о видах раз­решенного использования): земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным про­изводством целей… Использование земель­ сельскохозяйственного назначения или земель­ных участков в составе таких земель допускается также для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства, если иное не предусмотрено Земельным кодексом.

С учетом необходимости сохранения степных и иных экосистем следует закрепить в ст. 78 Земельного кодекса РФ еще два вида разрешенного использования:

– сохранение биоразнообразия земель сельскохозяйственного назначения,

– поддержание экосистемных функций сельскохозяйственного ландшафта.

Связь данных видов разрешенного использования с сельскохозяйственным производством очевидна лишь в совокупности с принципами земельного законодательства, закрепленными в ст. 1 ЗК РФ, такими как (1) учет значения земли как основы жизни и деятельности человека и (2) приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества.

Конечно, это можно реализовать и на уровне субъектов РФ, однако закрепление данных видов разрешенного использования на федеральном уровне позволит единообразно создать предпосылки для защиты степей и иных природных экосистем на землях сельскохозяйственного назначения на территории всей Российской Федерации.

Кроме того, необходимо, чтобы данный вид разрешенного использования нашел отражение в ст. 79 ЗК РФ «Особенности использования сельскохозяйственных угодий», которая определяет, что сельскохозяйственные угодья в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране.

При этом законодатель указывает, что особо ценные продуктивные сельскохозяйст­вен­ные угодья могут быть в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации включены в перечень земель, использование которых для других целей не допуска­ется. Понятие особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий включает сельскохозяйственные угодья опытно-производ­ственных подразделений научно-исследова­тель­ских организаций и учебно-опытных под­раз­делений образовательных учреждений выс­шего профессионального образования, а так­же сельскохозяйственные угодья, кадастро­вая­ стоимость которых существенно превы­шает средний уровень кадастровой стоимости по му­ниципальному району (городскому округу).

Представляется, что данная мера право­вой защиты отдельных территорий если и не абсолютная, но на первоначальном этапе развития правовой охраны степей могла бы стать важным средством в борьбе с угрозами степным экосистемам.

Соответственно необходимо дополнить п. 4 ст. 79 Земельного кодекса РФ после слов «по муниципальному району (городскому округу)» словами «а также сельскохозяйст­венные угодья в составе земель сельскохозяйст­венного назначения, в установленном порядке признанные важными для сохранения биоразнообразия и поддержания экосистемных функций сельскохозяйственного ландшафта».

Можно указать еще одно направление, перспективное для защиты степных экосистем, – регулирование перевода земель из одной категории в другую.

Как следует из ст. 7 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», перевод земель сельскохозяйственных угодий (земельных участков в их составе) из состава земель сельскохозяйст­венного назначения в другую категорию не допускается, за исключением случаев, предусмотренных законом, а именно в связи:

• с установлением или изменением черты поселений;
• со строительством дорог, линий электропе­редачи, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), нефтепроводов, газопроводов и иных трубопроводов, железно­дорожных линий и других подобных сооружений при наличии утвержденного в установлен­ном порядке проекта рекультивации части сельскохозяйственных угодий, предоставляемой на период осуществления строительства линейных объектов;
• с выполнением международных обязательств Российской Федерации, обеспечением обороны страны и безопасности государства при отсутствии иных вариантов размещения соответствующих объектов;
• с добычей полезных ископаемых при наличии утвержденного проекта рекультивации земель.

В остальных же случаях перевод таких земель и земельных участков в другие категории земель не допускается.

Это также можно рассматривать как дополнительную меру защиты от перевода в другие категории для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, в установленном порядке признанных важными для сохранения биоразнообразия и поддержания экосистемных функ­ций сельскохозяйственного ландшафта. Это важно в тех случаях, когда перевод участка в другую категорию целевого назначения земель сопряжен с фактическим уничтожением степной экосистемы и биоразнообразия сельскохозяйственных земель.

Соответственно необходимо дополнить п. 2 ст. 7 этого Федерального закона положением, ограничивающим перевод сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, признанных важными для сохранения биоразнообразия и поддержания экосистемных функций сельскохозяйственного ландшафта.

На уровне законодательства Оренбургской области представляется необходимым, на наш взгляд, закрепить ряд новых полномочий за Правительством области, дополнив ст. 10 Закона Оренбургской области от 16 ноября 2002 г. № 317/64-III-ОЗ «О порядке управления земельными ресурсами на территории Оренбургской области» и закрепив за Правительством области следующие полномочия:

• определение территорий с особым правовым режимом использования земель, установление и изменение их границ;
• установление перечня особо ценных продуктивных сельскохозяйственных земель, использование которых не допускается для целей, не связанных с сельскохозяйственным производством;
• определение процедуры и критериев предоставления земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения в аренду гражданам для сенокошения и выпаса скота, в том числе порядка рассмотрения заявок и принятия решений.

Кроме того, внести изменения в этот же Закон Оренбургской области, дополнив ст. 6 частью 4 следующего содержания: «В целях охраны земель, занятых пастбищами, актом Правительства Оренбургской области устанавливаются нормы нагрузки скота на единицу площади (пастбища) и утверждается методика их расчета с учетом природно-климатических условий».

Еще одно направление, перспективное с точки зрения влияния на сохранение степей, – территориальное планирование в соответствии с требованиями градостроительного законодательства (Градостроительный кодекс РФ от 29.12.2004 г. № 190-ФЗ с последующими изменениями, постановление Правительства РФ от 23.03.2008 г. № 198 «О порядке подготовки и согласования проекта схемы территориального планирования Российской Федерации» и др.). С учетом того, что в настоящее время работа по территориальному планированию Оренбургской области и муниципальных районов области еще не закончена, остается возможность выделить территории, требующие сохранения и восстановления.

При утверждении схем территориального планирования необходимо запланировать территории, требующие сохранения и восстановления как планируемые для отнесения к особо охраняемым территориям ценных природных комплексов и участков сохранившихся ландшафтов.

Как уже неоднократно отмечалось, степные экосистемы преимущественно представляют собой так называемые естественные кормовые угодья – пастбища и сенокосы. Целесообразно было бы разработать и принять постановление Правительства Оренбургской области «О мерах по сохранению естественных­ кормовых угодий и развитию пастбищного жи­вотноводства», установив в нем определенные правила пользования пастбищами, до­полнительные обязанности правообладателей земельных участков, относящихся к паст­бищ­ным угодьям, меры по стимулированию рациональной практики землепользования и т.д.

В целях реализации вышеуказанных мер желательно предусмотреть комплекс меро­приятий для каждого сельскохозяйственного товаропроизводителя, ведущего животновод­ство с использованием естественных кормовых угодий. Эти мероприятия должны включать: геоботаническое обследование территории хозяйства и составление геоботанической карты кормовых угодий; определение видового состава, продуктивности, кормоемкости пастбищ по участкам стравливания; оценку хозяйственной емкости пастбищ и определение допустимого на них антропогенного воздействия; разработку пастбищеоборотов с загонами очередного стравливания; подбор участков мониторинга; разработку экологического паспорта предприятия, ведущего традиционное пастбищное животноводство; проведение нормативного закрепления всех пастбищных угодий; контроль за соблюдением пастбищной технологии содержания сельскохозяйственных животных; организацию государственного регулирования оборота сельскохозяйственных животных и системы управления пастбищами.

Нельзя не отметить, что пока в правовом поле не обозначена проблема сохранения степных экосистем, изменений в их статусе ожидать не приходится. Поэтому необходимо начинать с постановки такой задачи и широкого ее обсуждения всеми ветвями и уровнями власти, общественными организациями с привлечением научных институтов и экспертов.

Контакт:

Рафиля Талгатовна Бакирова, эксперт Проекта ПРООН/ГЭФ «Совершенствование системы и механизмов управления ООПТ в степном биоме России», директор
Центр исследования права и законодательных инициатив Оренбургского государственного аграрного университета
Тел.: (3532) 77 23 50
E-mail: rbakirova@gmail.com