О проблемах сохранения и восстановления степей в Оренбургской области | №32 лето 2011 | Степной Бюллетень 
ISSN 1726-2860
(печатная версия ISSN 1684-8438)

Содержание номера

№32 лето 2011

СтратегияСтепной регионЭкологическая сетьСтепи под охранойЗащита уязвимых видовОптимизация использования степейСтепи под угрозойПожары СобытияОфициально ЗаконодательствоНовостиСобытияОбъявленияНовые книги

Официально

О проблемах сохранения и восстановления степей в Оренбургской области

С.М. Катасонов (Законодательное собрание Оренбургской области, Оренбург)

(Статья основана на тексте доклада, представленного на совместном заседании Общественной палаты Оренбургской области и Экологического совета при губернаторе области 20 мая 2011 г.) 

В Законодательном собрании Оренбург­ской области неоднократно поднимались во­просы охраны окружающей среды. В продол­жение данной темы в целях обеспечения конституционного права граждан на благопри­ят­ную окружающую среду необходимо обратить внимание и на проблемы сохранения экосистем в частности, проблемы сохранения и восстановления степей. Выбор именно этого типа экосистем не случаен, так как в Оренбургской области степи играют важнейшую роль как с точки зрения хозяйственного использования, так и с точки зрения экологии.

Именно степные экосистемы сформировали природную основу, на которой базируется практически все сельское хозяйство области. Черноземные и темно-каштановые почвы, относящиеся к числу наиболее плодородных в мире, сформированы степными экосистемами. Степные пастбища – важнейшая основа производства мяса, молока, шерсти и других продуктов животноводства области. И по стране в целом на степные регионы, по официальным данным, приходится не менее 85% всего урожая зерновых, более 70% поголовья крупного рогатого скота, производится более 90% овечьей и козьей шерсти. До сих пор недооценивается роль степного биома в круговороте углерода и противодействии глобальному изменению климата. Естественные степные экосистемы России выводят углерод из атмосферы в количестве около 1,5 т/га ежегодно, причем долгосрочность и надежность этого депонирования выше, чем у большинства остальных наземных экосистем. Со степными экосистемами связано значительное и своеобразное биоразнообразие.

Несмотря на значение степей, мы видим, что они отличаются высокой степенью нарушенности в результате хозяйственной деятельности. К этому приводят распашка, облесение, добыча полезных ископаемых, застройка, зарастание непроизводительным кустарником и сорняками, неумелое применение пестицидов и химикатов.

С точки зрения законодательства приходится констатировать, что степи не защищены в правовом отношении. Государственной политики в сфере использования и сохранения степных экосистем не существует. Российское законодательство не выделяет степи как специфический объект регулирования, в нем отсутствует само понятие «степь».   

Учитывая изложенное, пересмотр и изменение законодательства в сторону охраны степей позволит не только сохранить степи как экосистему, но и обеспечить сохранение фундамента для продовольственной безопасности нашей страны.

В целом, предложения по изменению законодательства должны достигать следующих целей:

  • сохранение неповрежденных эталонных, типичных для разных биомов природных комплексов,
  • сохранение территорий с наибольшим видовым разнообразием,
  • охрана степей как наиболее уязвимой экосистемы,
  • восстановление степей,
  • ответственность за соблюдение законодательства.  

Экологически устойчивое развитие территории – принцип изменения законодательства

В настоящее время стратегической тенденцией в подходе к региональной политике является идея экологически устойчивого развития. Сохранение или восстановление естественных экосистем в объеме, способном обеспечить их устойчивое функционирование и неистощительное использование, должно стать основным принципом и ориентиром в изменении законодательства.

Современный правовой подход к сохранению благоприятной окружающей среды

Действующее законодательство регулирует вопросы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами через регулирование взаимодействия общества с элементами окружающей среды: землей, водой, воздухом, лесом, животным и растительным миром. При этом не регулируются такие важные направления, как сохранение различных экосистем, биоразнообразия. Среди государственных органов управления нет таких, которые занимались бы, например, охраной степей или болот как природных комплексов.       

Исключение в какой-то степени составляют леса, но и законодательство, и управленческие структуры ориентированы в большей степени на природопользование (добычу древесины и недревесной продукции леса), а сохранение леса как сложной экосистемы только продекларировано.

Аналогичный подход мы видим в Земельном кодексе Российской Федерации. Земельный кодекс, хотя и декларирует базирование на приоритете охраны окружающей природной среды, на самом деле рассматривает земельные участки не более как средство производства.

Идея устойчивого развития также не находит отражения в действующем законодательстве.

Например, Федеральный закон «О развитии сельского хозяйства» от 29.12.2006 г. № 264-ФЗ задает цели, принципы и направления государственной аграрной политики, определяет меры по ее реализации, основные направления государственной поддержки в сфере развития сельского хозяйства. Но при этом в Законе не упоминается сохранение либо поддержание экологических свойств сельских территорий, тем более он не упоминает о природных экосистемах, обеспечивающих качество жизни на сельских территориях и поддерживающих уровень сельскохозяйственного производства.

Состояние окружающей среды зависит не только от отношения непосредственно человека к ней, но, в первую очередь, это следст­вие сложившейся системы государственной политики, действующего законодательства, финансовых механизмов и т.д.

Основной правовой возможностью сохранения природных объектов в настоящее время является придание территории статуса особо охраняемой, но и здесь не всегда можно достичь поставленных задач, так как в законодательстве «экосистемы» не выделены в качестве объекта охраны.

В региональном законодательстве правовое регулирование вопросов сохранения экосистем и биоразнообразия имеет зачаточное состояние и выражено в единичных нормах, направленных на частные случаи. 

Развитие регионального законодательства, несмотря на то что вопросы природопользования, охраны окружающей среды и особо охраняемые природные территории находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, без развития федерального законодательства достаточно затруднено, так как основной правовой каркас уже определен федеральным законодательством. На сегодняшний день на региональном уровне возможно правовое регу­лирование, в основном в части развития конкретных территорий в рамках региональных программ, планирования территорий, определения ответственности. Но без внесения изменений в федеральное законодательство невозможно будет создать систему правового регулирования в указанной сфере.

Создание понятийного аппарата

В первую очередь для определения правовых рамок в сфере сохранения и восстановления всех экосистем, в том числе степного биома, а также для изменения государственной политики необходимо внести общие нормы, определяющие термины и понятия  в действующее законодательство (Земельный кодекс, Лесной кодекс, Федеральный закон «Об особо охраняемых территориях» и т.д.). Юридически должны быть определены понятия «экосистема», «биоразнообразие», «степь» и т.д., это обеспечит новое направление правого регулирования и даст толчок для дальнейших  изменений.

Экологическая оценка территории

Для достижения поставленных целей необходима отправная точка.

В настоящее время в составе земель сель­скохозяйственного назначения юридически нет возможности выделить территории, относящиеся к степям, предназначенные для сохранения биоразнообразия или фактически обладающие высоким биоразнообразием. А значит, таким территориям не может быть предоставлена специальная правовая защита в рамках земельного законодательства, и не могут разрабатываться меры особого регулирования использования таких территорий с учетом их природной ценности (как это реализовано, например, в законодательстве Европейского союза.

В связи с этим особенно важным представляется введение критериев экологической оценки территории (земельного участка), требований по ее проведению, а также требований к выполнению мероприятий, направленных на сохранение или улучшение проведенной оценки. Земли, по которым получены наиболее высокие экологические оценки, необходимо выделить в особо ценные земли, что позволит ограничить оборот данных земель и предъявить требования по соблюдению опре­де­ленного режима использования этих земель.

Экологическая оценка также позволит определить объем необходимых мероприятий­ к указанной территории и отнести ее к эталонным, нарушенным и т.д. Помимо определения статуса территории экологическая оценка повлияет на стоимость земельного участка, а также позволит до начала каких-либо действий по отношению к земельному участку оценить последствия того или иного проекта. Такая оценка в том числе должна проводиться в рамках отдельных отраслей промышленности, видов землепользования, программ и планов: в частности, при планировании строительст­ва автомобильных дорог, изменений водного режима речного бассейна, управления лесопользованием и т.п.

Информацию о проведенной экологической оценке необходимо заносить в кадастровое дело данного земельного участка. При этом на начальном этапе оценка может проводиться для конкретных земельных участков в рамках региональных или федеральных программ.

С точки зрения оценки воздействия на территорию интересен правовой опыт Курской области. В законе Курской области «Об экологической безопасности» введено понятие предельно допустимой экологической нагрузки, определямой как максимальный уровень воздействия антропогенных факторов, при котором сохраняется функциональная целостность экосистем.

Экологизация землепользования и агропроизводства – наиболее целесообразное направление изменения законодательства

Наиболее перспективный механизм сохранения степного биома – это экологизация землепользования и агропроизводства. Известен опыт Воронежской области, где в 2002 г. было принято постановление областной администрации «О развитии экологизации земледелия на ландшафтной основе». Однако дальнейшего развития это направление там пока не получило.

В целях экологизации землепользования необходима дифференциация режимов использования земель в степной зоне. В целях стабилизации аграрного ландшафта желательно преобладание в структуре угодий полуприродных и природных экосистем.

Целевые региональные программы должны содержать мероприятия по охране степных экосистем с привлечением собственников занимаемых ими земельных участков. Законодательство должно быть направлено на осуществление поддержки природосберегающих форм хозяйства.

Земли, на которых располагаются степи, относятся преимущественно к целевой категории сельскохозяйственного назначения, поэтому именно закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» имеет большое значение для сохранения степей. Закон устанавливает принципы, на которых основан оборот земель сельскохозяйственного назначения. В частности, это сохранение целевого использования земельных участков и преимущественное право субъекта Российской Федерации на покупку земельного участка в определенных законом случаях. Данные принципы дают определенные преимущества в вопросе сохранения степей.

Действующие нормы Земельного кодекса не только не предоставляют особой защиты степным территориям, но напротив – создают предпосылки для максимального сокращения доли их среди земель сельскохозяйственного назначения. Необходимо изменение приоритетов в использовании земельных участков.

В частности, положительный опыт имеется в региональном законодательстве Республики Калмыкия. Так, пунктом 10.3 постановления Правительства РК от 17.09.2007 г. № 339 «Об утверждении положения о земельном фонде Республики Калмыкия» установлено, что землепользователи, землевладельцы, арендаторы должны: проводить восстановление кормоемкости пастбищ путем предоставления отдыха и проведения фитомелиоративных работ, не допускать самовольной распашки пастбищных угодий, осуществлять производственный земельный контроль за состоянием земельных и растительных ресурсов земельного участка. Постановлением Правительства РК от 2.11.2007 г. № 395 принята Программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия Республики Калмыкия на 2008–2012 гг. В рамках Программы осуществляется инвестиционный проект «Развитие традиционного пастбищного животноводства», в основе которого лежит экономическая модель развития пастбищного животноводства в регионе путем комплексного выращивания и содержания пастбищным методом различных видов калмыцкого скота: курдючной мясо-сальной овцы, крупного рогатого скота мясного направления, верблюдов и лошадей, наиболее приспособленных к природно-климатическим условиям региона.

Реализация указанного мероприятия имеет своей целью также экологический эффект, поскольку предполагает применение рациональной практики землепользования, выражающейся в восстановлении биологического разнообразия и кормоемкости пастбищ, предотвращении дальнейшего опустынивания и деградации территорий, стимулировании самовосстановления степи.

Развитие экотуризма

Сохранение степных участков возможно через развитие туризма, в том числе экотуризма. Указанный опыт в России практически отсутствует, хотя представляется, что сохранение традиций и истории степных народностей будет востребовано, и здесь есть определенные наработки. Так, в Астраханской области этнокультурная программа «Дыхание степи» предусмотрена в рамках Программы развития туристической деятельности на территории муниципального образования Енотаевский район до 2010 года. Данная практика не решает проблемы степей, но показывает возможные направления развития экотуризма.

В Оренбургской области также начата работа в указанном направлении. Первым шагом стало принятие областной целевой программы «Развитие туризма в Оренбургской области на 2011–2016 гг.». Среди прочего, в программе предусмотрены такие мероприятия, как «Разработка проекта в сфере туризма «Оренбургская Тарпания» и  «Комплексное исследование территорий области с целью развития туризма и рекреации».

Завершая, хочется выделить главное, что необходимо для долгосрочного и достаточно полного сохранения природных экосистем на сельскохозяйственных угодьях и степных экосистем в Оренбургской области и в Российской Федерации в целом. Прежде всего, необходимо общественное признание их ценности и важности и связанное с ним политическое решение. Появление такого решения, в свою очередь, сделало бы реалистичными многие пред­ложения по корректировке законодательства, которые пока выглядят совершенно утопическими.

Контакт:

Сергей Михайлович Катасонов
руководитель фракции ЛДПР в Законодательном собрании Оренбургской области, член комитета по собственности, природопользованию и строительству, д.э.н.
РОССИЯ 460046 Оренбург,
ул. 9 Января, 64, ком. 306
E-mail: parlament_ldpr@gov.orb.ru






Наверх
358 просмотров



Сибирский экологический центр
Центр охраны дикой природы
Проект ПРООН/ГЭФ по степным ООПТ России
Казахстанская ассоциация сохранения биоразнообразия
Об издании

Популярное
ПРООН ГЭФ Минприроды России