Открытые Парламентские слушания "Земельные отношения и оценка природных ресурсов России" | № 3-4 зима-весна 1999 | Степной Бюллетень 
ISSN 1726-2860
(печатная версия ISSN 1684-8438)

Содержание номера

№ 3-4 зима-весна 1999

СтратегияВосстановление степейОптимизация природопользованияСтепи под охранойЗаконодательствоСобытия и фактыРедкие виды и сообществаИстория природопользованияКонвенция по опустыниваниюНовые книги ОрганизацииОбъявленияИменаВыходные данные журнала

События и факты

Открытые Парламентские слушания “Земельные отношения и оценка природных ресурсов России”

состоялись 19 января 1999 года в малом зале Госдумы РФ. Заседание вел Председатель подкомитета Государственной Думы РФ по земельным ресурсам и региональным аспектам природопользования Вячеслав Петрович Зволинский.

На слушаниях выступили с докладами В.П. Зволинский, Д.С. Львов (академик-секретарь Отделения экономики РАН), В.Н. Плотников (Председатель подкомитета по совершенствованию земельных отношений Комитета ГД по аграрным вопросам), Ю.Ю. Болдырев (заместитель Председателя Счетной палаты РФ), Б.С. Варенов (Председатель Госкомзема), Г. Дейли (проф. Мэрилендского ун-та), Фред Харрисон (Центр по изучению земельной политики – Лондон), И.В. Стариков (заместитель Министра экономики РФ), Мейсон Геффни (профессор Калифорнийского университета – Риверсайд, США), Тед Гвортни (оценщик земли и недвижимости, исполнительный директор Фонда Роберта Шолкенбаха – США). Г.Д. Титова (Санкт-Петербургский Центр экологической безопасности), У.У. Усманов (Республика Башкортостан), А.В. Шевчук (Управление экономики природопользования МПР), А.З. Родин (директор РосНИИземпроекта), А.П. Щербаков (РАСХН), С.Н. Волков (Государственный университет землеустройства, РАСХН), О.Ю. Цитцер (Госкомэкологии РФ) и некоторые другие.

В.П. Зволинским был представлен доклад “Рациональное природопользование – путь к спасению России”. По его мнению, тема слушаний затрагивает фундамент экономики и финансов любого государства. На 1 января 1998 г. общий земельный фонд России составил 1.709,8 млн га, в том числе 662,2 млн га земель сельскохозяйственного назначения (из них 130,7 млн га пашни), 828.4 млн га земель лесного фонда, 38,6 млн га земель в ведении городских, поселковых и сельских органов самоуправления. Проводимые преобразования земельных отношений не привели к улучшению использования земель. Притягательная сила частной собственности на землю кроется в возможности, не работая реально на земле, монопольно получать доход (ренту). Именно это обстоятельство придает особую остроту земельному вопросу. Сегодня, при хроническом дефиците бюджета, наше государство, отказываясь от контроля над рентой земли и природных ресурсов, отдает в руки частных собственников огромные финансовые ресурсы, а вместе с ними и власть. По мнению докладчика, земельная рента во всех ее формах и проявлениях должна рассматриваться как доход государства. Задача служения ренты земли и природных ресурсов на благо всему обществу должна стать государственной политикой. В системе земельных отношений важным условием выступает продуманная государственная политика земельных платежей, которые включают в себя земельный налог, арендную плату, дивиденды за земельные паи и т.д. На сегодняшний день, эти платежи регулируются федеральным законом “О плате за землю”. Однако, ставки земельного налога и размер арендной платы столь незначительны, что не могут быть стимулом к рациональному использованию земли, переходу прав на нее от нерадивых хозяев к более эффективным производителям. На взгляд докладчика, в основе всех земельных платежей должна лежать земельная рента. Рента не создается отдельным человеком, поэтому никто не имеет морального права единолично присваивать то, что должно принадлежать каждому гражданину. Система использования земельной ренты, ренты природных ресурсов в качестве источника государственного дохода наиболее прогрессивна и справедлива. Например, в США около 30% общей суммы государственных доходов прямо или косвенно поступает от земельных платежей, причем большую их часть составляют платежи от городских земель и природных ресурсов. И в России необходимо говорить об усилении роли земельных платежей – и как источника формирования доходной части бюджета, и как инструмента рационального землепользования.

Для этого необходим Государственный земельный кадастр, содержащий, в частности, оценочные экономические характеристики. Каждая пядь земли обладает стоимостью и должна быть вовлечена в финансовый оборот. Но сейчас отсутствуют методы оценки земли, учитывающие реальное состояние земельного рынка. Правительством России в декабре прошлого года в Госдуму внесен новый проект федерального закона “О государственном земельном кадастре”. В законопроекте предлагается “сведения об оценочных (экономических) характеристиках объектов учета формировать на основе сведений, получаемых от лиц, уполномоченных на проведение оценки, либо на основании нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления…”. На взгляд докладчика, основой определения цены земельных участков, ставок земельного налога должна стать земельная рента, а насущный вопрос сегодня – разработка механизма определения земельной ренты и создание государственной службы оценки земли и природных ресурсов для целей налогообложения.

Ценовая политика в ресурсной части должна быть защищена от воздействия корпоративных групп, а по своей защищенности должна соответствовать надежности защиты резервных финансовых и материальных ресурсов Центрального Банка России. Определяющим параметром развития любой экономики является величина и структура национального богатства. Сюда входят земля, богатства недр, запасы резервов, монетарное золото и т.д. Национальное богатство может и должно быть целью и одновременно средством развития России. Общая величина национального богатства составляет 320-380 трлн долларов. Из них 80-85% приходится на природно-ресурсный потенциал. Это означает, что основной поток доходов от использования национального богатства приходится как раз на ту его часть, которая не измеряется и не учитывается в системе национального счетоводства. В статистике сегодня находит отражение не более 1-15% всего того, чем на самом деле располагает страна.

Необходимо конституционно-законодательное закрепление за обществом, как за своего рода юридическим лицом высшего ранга, прав верховного владельца территориальных и природных ресурсов. Такая конституционная новация создала бы основу для предоставления всем членам общества равных прав на доступ к пользованию природными ресурсами, что явилось бы содержательным наполнением принципа равенства возможностей каждого. Материальной реализацией верховных владельческих прав общества на территориально-природные ресурсы могло бы стать обращение ренты от всех используемых ресурсов в общественные доходы. Сумма рентных доходов, образующихся после оплаты услуг всех остальных факторов производства, составит чистый доход общества, в котором все члены имели бы равную долю, что может стать материальной основой их гражданского статуса.

Для правильного налогообложения и эффективного управления госсобственностью следует начать с проведения учета и оценки национального богатства России. В практическом плане, следует, во-первых, законодательно закрепить государственный институт оценки. Во-вторых, включить в законодательство механизм залога прав на недропользование и природопользование. Требуя от собственников земли ежегодно оцениваемую рентную плату за природные ресурсы, общественные блага и преимущества местоположения, придающие ценность земле, государство сможет изменить структуру налоговой системы, снизить налоговое бремя на заработанный гражданами трудовой доход и результаты деятельности предприятий. Для инвентаризации и оценки национального богатства России необходимо провести комплекс мероприятий, включающий в себя составление кадастра природных ресурсов РФ. Оценка национального богатства позволит переопределить ценности, которые лежат в обеспечении национальной валюты.

Б.С. Вареновым был представлен доклад “Земельный налог как основа будущего имущественного налогообложения в России”. Он проинформировал, что налогообложение земли, являющейся основным природным ресурсом и основой всякой недвижимости, занимает в настоящее время символический удельный вес (около 1%) в общем объеме налогов, формирующих бюджеты всех уровней. Сравнительный анализ размеров земельного налога, принятого по федеральному закону, и размеров арендной платы за землю в России, устанавливаемой органами местного самоуправления, показывает, что арендная плата за относительно худшие земли ниже или соизмерима с величиной земельного налога, но в десятки и сотни раз выше за относительно лучшие (рентообразующие) земельные участки. “Интуитивная” оценка земельных участков, осуществляемая органами самоуправления при заключении договоров аренды, по мнению докладчика, более экономически обоснована и социально оправдана, чем оценка, положенная в основу ставок земельного налога в действующем федеральном законе “О плате за землю” (принят в 1991 г.). В тексте федерального закона, при выражении ставок земельного налога в рублях на единицу площади, практически невозможно точно описать все качественное многообразие местоположения и правового режима земельных участков различного назначения на всей территории России. В последние годы применяется индексация ставок земельного налога. Но она не дает желаемого эффекта, так как повышение величины земельного налога касается худших и лучших земель одновременно.

Госкомзем России считает, что кардинально решить данную проблему возможно на основе массовой стоимостной оценки земли и предлагает:

  • в течение 1999 г. осуществить одномоментную оценку всех земель;
  • внести необходимые изменения и дополнения в налоговое законодательство для исчисления налогооблагаемой базы земельного налога в стоимостном измерении.

Участки должны быть предварительно разделены на две группы: участки, вовлеченные в активный оборот и имеющие рыночные цены на объекты недвижимости, и участки, используемые в сельском, лесном, рыбном, водном и т.д. хозяйстве, имеющие рыночные цены производимых на них товаров.

Экономический эффект только от перехода на исчисление земельного налога в процентах от стоимости участков в 2000 г. может составить более 5 млрд. руб. за счет повышенного налогообложения рентообразующих земельных участков.

Доклад Ю.Ю. Болдырева был посвящен, в основном, реформированию недропользования. Но в нем также прозвучала мысль, что главным для обеспечения эффективности землепользования является не право собственности, а гарантии стабильности условий хозяйственной деятельности – то, что не обеспечивается у нас сегодня ни по отношению к частной собственности, ни по отношению к аренде и иным условиям. Основой управления землепользованием является информация. Однако, в 1997 г. важнейшие работы по мониторингу земель и созданию земельного кадастра были профинансированы Правительством менее чем на 7% от установленного законом.

В докладе А.З. Родина (директор РосНИИземпроект) “Пути повышения плодородия почв в связи с реформированием земельных отношений” остро ставилась проблема деградации пашни. Центрально-черноземная область ежегодно теряет 0,34 т гумуса с 1 гектара, Северный Кавказ – 0,56 т. Впечатляет одна только цифра потерь чистого гумуса в России с 1967 г. – 1 трлн 900 млрд тонн.

Доклад В.Н. Плотникова показывает, что проводимые аграрные преобразования, в том числе введение частной собственности на землю, пока не дали положительных результатов. Несмотря на то, что 85% сельскохозяйственных угодий передано в частную собственность и вместо 24.000 колхозов и совхозов сегодня функционирует 38.000 сельскохозяйственных организаций и 260.000 крестьянских хозяйств (число последних за 3 года сократилось на 30.000), произошел обвал производства продукции. За годы реформ общий ее объем сократился на 42%, численность всех видов скота уменьшилась на 80 млн голов, посевные площади снизились на 20 млн га. Цены на сельскохозяйственную продукцию выросли (в ценах до 1998 г.), по сравнению с 1991 г., в 2000 раз, а на промышленную – в 8000 раз.

Выражено особое беспокойство по поводу принятия субъектами РФ своих законов о земле. В итоге, в соседних регионах граждане имеют разные права на землю. В этих условиях расставить все на свои места и прекратить противостояние может только новый Земельный кодекс РФ.

Ф. Харрисон в докладе “Земельная этика и устойчивое общество” осветил этические основы земельных отношений. Невозможно создать необходимый свод законов, регулирующих использование земли и природных ресурсов без формулирования принципов, на которых будет построен фундамент общества. В России вначале необходимо достижение гражданского согласия относительно тех философских ценностей и правил, которые должны стать фундаментом для построения законов о землевладении. Честное прочтение трудов экономистов-классиков позволит нам предложить оптимальную работающую модель землевладения, основанную на следующих принципах.

  • Земля является всеобщим достоянием, поэтому к природе надо относиться с уважением.
  • Каждый человек имеет по рождению естественное право на доступ к природным ресурсам.
  • Распределение земли и природных ресурсов должно быть продиктовано принципом необходимости.

При этом следует руководствоваться следующими двумя правилами:
1) каждый представитель нынешнего и будущих поколений должен иметь доступ к земле одинакового качества;
2) в обмен на привилегию эксклюзивного использования земли и природных ресурсов обществу обязательно должна быть уплачена их полная стоимость. Эта стоимость в классической экономике носит название “рента”.

Делается вывод, что если граждане России хотят сберечь природу, то у них нет другого выбора, кроме как заставить каждого платить полную рыночную стоимость за ее использование.

Г. Дейли высказал мнение об общих принципах оценки ресурсов с точки зрения использования приносимых ими доходов, охраны окружающей среды, создания справедливого и устойчивого общества.

Группой экспертов Центра экологической политики России (С.Н. Бобылев, С.А. Боголюбов и др.) были предложены тезисы “Из предложений для разработки приоритетов национальной экологической политики России” (доклад не прозвучал). По их мнению, главным приоритетом экологической политики России должно стать повышение ценности природных ресурсов и всего природного богатства. Государственное регулирование ценности ресурсов определяется как одна из основных (если не главная) функций государства на пути обеспечения устойчивого развития в условиях рыночно ориентированной экономики.

И.П. Айдаровым (академик РАСХН) и Д.А. Манукъяном (Московский госуниверситет природообустройства) были предложены тезисы “Оптимизация структуры агроландшафтов в различных почвенно-климатических зонах России” (доклад не прозвучал). Констатируется, что экстенсивный способ сельскохозяйственного производства практически исчерпал себя. Интенсификация сельского хозяйства представляется возможной лишь на основе оптимизации пространственной и функциональной структуры агроландшафтов с максимальным учетом средообразующей роли естественных ландшафтов и продуктивности их биоценозов. При этом оптимизация пространственной структуры агроландшафтов предполагает определенное соотношение площадей лесных, луговых и других угодий и пашни – с одной стороны, и правильное размещение их по элементам рельефа – с другой.

Центром охраны дикой природы (А.В. Елизаров и И.Э. Смелянский) были предложены тезисы “Пути сохранения биоразнообразия и ресурсного потенциала сельскохозяйственных земель России” (доклад не прозвучал). Предлагается ряд институциональных изменений в пользовании земельными ресурсами, направленных на формирование экологического каркаса сельскохозяйственного ландшафта, коррекцию структуры угодий для достижения экологической стабильности сельскохозяйственного ландшафта, стимулирование сохранения и повышение эффективности использования земельных ресурсов. Важным моментом является то, что в противоположность водным и лесным экосистемам, механизм сохранения которых в нашей стране более или менее отлажен (благодаря осознанности вопроса), роль травяных экосистем практически не находит законодательного отражения, несмотря на то, что именно они являются ландшафто- и средообразующими на всей площади степной зоны и являются основной природной базой всего сельского хозяйства России и сопредельных стран. Разрушение степей приводит к разрушению сельскохозяйственных ландшафтов, а значит – к падению производительности сельскохозяйственного производства и снижению качества жизни людей, населяющих сельские ландшафты России. Только в процессе функционирования степных экосистем возникают черноземные почвы, обеспечивающие достаточно высокие стартовые возможности сельскому хозяйству страны.

Предлагаемые первоочередные меры заключаются в коррекции земельного и экологического законодательства, экономических отношений землепользования, системы кадастров.

Подводя итоги слушаний, следует отметить, что практически все доклады звучали вполне в русле основной простой идеи слушаний (выраженной в докладе В.П. Зволинского), -мероприятие никак не имело дискуссионного характера. Никаких обсуждений не было предусмотрено регламентом. При этом многие доклады неоправданно растягивались на длительное время и носили неконструктивный характер, многократно повторяя одни и те же идеи общего характера. В связи с этим, времени хватило только на половину запланированных докладов, однако прозвучали некоторые доклады на посторонние темы.

По итогам слушаний не было выработано никаких решений, но для их подготовки создана рабочая группа. Мы надеемся, что в ходе ее работы все же будут сформулированы и внесены в органы законодательной и исполнительной власти конструктивные предложения.

Материалы слушаний предполагается опубликовать в форме сборника докладов.

Соб.инф.






Наверх
169 просмотров



Сибирский экологический центр
Центр охраны дикой природы
Проект ПРООН/ГЭФ по степным ООПТ России
Казахстанская ассоциация сохранения биоразнообразия
Об издании

Популярное
ПРООН ГЭФ Минприроды России