Природоохранное законодательство Монголии и России - сравнительный обзор | № 6 зима 2000 | Степной Бюллетень 
ISSN 1726-2860
(печатная версия ISSN 1684-8438)

Содержание номера

№ 6 зима 2000

От редакции Саранча и степиСитуацияВосстановление степейОптимизация природопользованияРедкие видыИменаОбъявленияЗаконодательствоСобытия и фактыНовостиНовые книги Выходные данные журнала

Законодательство

Природоохранное законодательство Монголии и России – сравнительный обзор

Т.П. Савенкова (Институт географии СО РАН, Иркутск)

Законодательство об охраняемых природных территориях

Необходимость рассмотрения и сравнения природоохранного законодательства России и Монголии возникает при попытках анализа возможностей сохранения уникальных и репрезентативных природных территорий, прилегающих к государственной границе между этими странами. К таким территориям относятся Убсунурская котловина, степи Даурии, приселенгинские степи, а также горные и горнотаежные территории к северу от озера Хубсугул, район Хэнтэй-Чикойского нагорья. С целью сохранения биотического и ландшафтного разнообразия на перечисленных территориях предполагается создание так называемых «трансграничных охраняемых природных территорий». А для этого необходимо рассмотреть существующие законодательные акты соседствующих стран и согласовать нестыкующиеся юридические положения, а также сравнить национальные законодательства с нормативами, принятыми международным сообществом, например с наиболее распространенными рекомендациями и классификацией особо охраняемых природных территорий (ООПТ) Всемирного союза охраны природы (МСОП).

В 1995 году в Монголии и России вступили в силу государственные законы об ООПТ. Великим Хуралом Монголии был принят закон «Об особо охраняемых территориях», в котором впервые определены категории государственных ООПТ: строго охраняемые территории, национальные природные парки, природные резерваты, памятники. В Законе подчеркивается, что аймаки, столичные города, районы аймаков и городов могут создавать подобные или другие виды ООПТ местного значения. После принятия Закона активизировалась деятельность по созданию ООПТ. В результате, к 1999 году в Монголии насчитывается 12 строго охраняемых территорий (СОТ), 9 национальных природных парков, 15 природных резерватов, 6 памятников, из них 8 ООПТ были созданы в 1997-98 гг.

Общая площадь существующих ООПТ Монголии составляет 164,5 тыс. км2 (10% от общей площади страны). По природным поясам ООПТ Монголии охватывают: пустыни на 11,5%, высокогорную тайгу – 3,3%, степи – 4,1%, увлажненные участки, реки и их долины, озера, болота – 49,5%. Видно, что площадь ООПТ в степной зоне и лесостепной подзоне явно недостаточна. В то же время, степные территории являются наиболее используемыми в сельском хозяйстве и промышленности.

В отличие от России, в Монголии управление всеми ООПТ централизовано. Согласно закону, их деятельность контролируется Великим Хуралом, исполнение его решений возлагается на Правительство, опирающееся на один специально уполномоченный орган – Государственную административную центральную организацию по особо охраняемым территориям.

Закон об особо охраняемых природных территориях РФ (1995) не содержит указаний на ведомственную принадлежность определенных в нем категорий ООПТ. На практике существует необходимость разработки специальных правовых положений для создания единых региональных сетей ООПТ, так как сейчас нет механизмов интеграции и взаимодействия ООПТ с различным статусом и разного ведомственного подчинения. Общеизвестно, что даже основные категории ООПТ в России не объединены единым административным органом. Так, большинство заповедников (но не все) находится в структуре Госкомэкологии, в пределах которой подчиняются Управлению заповедного дела; национальные парки существуют в рамках Федеральной службы лесного хозяйства; большинство заказников находится в подчинении Департамента по охране и рациональному использованию охотничьих ресурсов Минсельхозпрода и т.д. Естественным продолжением этой ведомственной разобщенности являются проблемы взаимодействия охраны ООПТ с инспекциями иных государственных органов, уполномоченных в сфере охраны окружающей среды (лесной службы, рыбинспекции, охотинспекции), что приводит к конфликтам и затрудняет обеспечение режима охраны. Очень наглядно это проявляется на Байкале. Например, в Забайкальском национальном парке по поводу охраны акватории возникают конфликты между сотрудниками парка и рыбинспекции.

Сложно согласовать российские и международные (по классификации МСОП) категории ООПТ. Несоответствие категорий затрудняет интеграцию ООПТ России в международную сеть. Нет разъяснений по статусу природных объектов международного значения в России, таких как объекты Всемирного наследия ЮНЕСКО, водно-болотные угодья международного значения (выделенные в рамках Рамсарской конвенции) и другие. В законе должен быть освещен вопрос управления и единого статуса территорий международного значения, когда в их состав включаются ООПТ различных категорий и ведомственной принадлежности. Например, несмотря на принятие во многом декларативного закона «Об охране озера Байкал», актуальной проблемой остается единое управление этой территорией как участком Всемирного наследия ЮНЕСКО. Что и подтвердил первый семинар для управляющих природными объектами Всемирного наследия России, проведенный в июле 1999 года в Улан-Удэ.

В Монголии же приняты специальные нормативные акты, регулирующие создание ООПТ различных категорий на территориях международного статуса. К подобным планируемым ООПТ относятся озера Убсунурской котловины, пустыня Гоби, озеро Хубсугул, священные горы монголов – Богд Хан, Бурхан Халдун, Отгон Тэнгэр. Порядок присвоения статуса, в том числе и природным территориям, оговорен в законе Монголии «Защита объектов исторического и культурного наследия».

Необходимо отметить, что категории ООПТ Монголии в большей степени соответствуют классификации МСОП как по своей сути, так и по названию. Выделяются следующие ООПТ:

Строго охраняемые территории (СОТ). Имеют общегосударственное значение и высший ранг заповедания, включают в себя заповедные зоны, сходные по типу использования с российскими национальными парками и заповедниками. В отличие от заповедников, в них выделяются три функциональные зоны: (1) первозданной среды, что подразумевает полное невмешательство в природные процессы и сохранение эталонных условий, использование территории ограничивается «поддержанием экологического баланса природной среды» и научно-исследовательскими работами без воздействий на природную среду;

(2) сохраняемой среды, где допускается использование природосберегающих технологий для повышения воспроизводства флоры и фауны и исключения воздействия, вызываемого естественными стихийными бедствиями;

(3) ограниченного использования, где возможна активная деятельность при условии полной рекультивации почв, восстановления растительного покрова и животного мира с учетом численности, возрастного, полового и структурного соотношения в популяции и где допускается использование минеральных источников, туризм и экскурсии, традиционные обряды, сбор дикорастущих растений.

Национальные природные парки. Имеют историческое, культурное, научное значение, важны для просвещения и сохранения экосистем. На их территории также выделяется три зоны:

(1) зона особой охраны, выделенная для восстановления флоры, почвы и фауны;

(2) зона путешествий и туризма, которая активно используется для названных видов деятельности, а также для рыбалки в определенных местах;

(3) зона ограниченного использования, где допускается обустройство инфраструктуры туризма, традиционное скотоводство с обязательными оценкой воздействий и планированием использования.

Природные резерваты. Цель их – восстановление, сохранение, поддержание конкретного природного ресурса, что в принципе, аналогично российским заказникам. Подразделяются на экологические резерваты с целью поддержания уникальных экосистем, биологические резерваты для сохранения редких и исчезающих видов и восстановления их численности, палеонтологические резерваты для изучения истории флоры и фауны, геологические резерваты для сохранения уникальных геологических образований. В природных резерватах допускается ограниченное использование территории, не наносящее вред охраняемому природному ресурсу и необходимой для его существования среде.

Памятники. Подразделяются на природные и историко-культурные. К природным относят водопады, отдельные скалы, пещеры; к историко-культурным – стоянки и жилища древних людей, пещеры, пиктограммы, руины древних городов, поселений, крепостей, каналов, дамб, обо, святые места.

Перечисленные выше категории ООПТ Монголии отличаются от принятых в России еще и предназначением периферийных (буферных или охранных) зон, выделяемых для смягчения перехода от неохраняемых к охраняемым территориям. В России, в соответствии с Законом об ООПТ, они служат рубежом защиты от неблагоприятных антропогенных воздействий при ограничительном режиме хозяйственной деятельности на них. Монгольский Закон определяет, что создание периферийных зон направлено на «вовлечение местных жителей в деятельность по сохранению ООПТ и на создание условий для улучшения жизни населения». Деятельность национальных парков в Монголии в значительной степени ориентируется на привлечение и обслуживание посетителей. В России же, среди задач национальных парков, закон ставит на первое место всестороннюю охрану природных комплексов, и только затем – обслуживание посетителей.

Для памятников природы российский закон устанавливает запрет на деятельность, нарушающую сохранность объекта. В его монгольском аналоге подчеркивается важность получения эстетического удовольствия посетителями и, например, запрещены любые сооружения, негативно влияющие на общий облик памятника, и активная деятельность в радиусе 100-300 м*.

Для высшей категории ООПТ отмечается различие в подходе к зонированию территорий. В российских заповедниках зонирование не предусмотрено (за исключением выделения небольшой по площади хозяйственной зоны для внутренних нужд заповедника как учреждения). В монгольских СОТ выделяются: эталонная зона («заповедная зона ядра») с режимом полного невмешательства в природные процессы даже в случае природных катастроф; сохраняемая зона, режим которой соответствует существующему в российских заповедниках, т.е. допускает восстановительную деятельность (например, в случае пожара); и зоны, где допускается ограниченная в той или иной мере деятельность по использованию территории.

Для создания трансграничных ООПТ существенно, что в монгольском законе особо оговорена возможность создания ООПТ вблизи государственной границы и вовлечения пограничников в деятельность по осуществлению общей охраны территории, чего нет в законе об ООПТ России.

Законы об ООПТ субъектов РФ, граничащих с Монголией

Существуют попытки восполнить пробелы в российском законодательстве об ООПТ на региональном уровне. В двух граничащих с Монголией субъектах Российской Федерации приняты региональные законы об ООПТ. Это закон «Об особо охраняемых и резервных природных территориях Читинской области», принятый 30.01.97, и закон «О лечебно-оздоровительных местностях, курортах и иных категориях особо охраняемых природных территорий в Республике Бурятия», принятый 16.09.97. Именно Бурятия и Читинская область могут совместно с Монголией сохранять степные участки, – соответственно, приселенгинские степи, степи Даурии и лесостепи Хэнтэй-Чикойского нагорья.

Закон Читинской области имеет ряд нововведений, сравнительно с федеральным, и рассматривает некоторые обойденные в федеральном законе проблемы. В частности, в нем присутствует перечень категорий ООПТ регионального и местного значения. Строго оговариваются вопросы финансирования всех этапов создания и функционирования ООПТ – от экологической экспертизы обоснования до публикаций сотрудников существующих ООПТ. В законе отражены создание региональной схемы ООПТ и специальной общей структуры управления и координации региональными ООПТ – Совета по особо охраняемым и резервным природным территориям области. Раздел III закона посвящен статусу и категориям резервных территорий, подразделяемых на территории историко-культурного назначения и традиционного природопользования, территории природоохранного назначения для создания новых ООПТ и резервные территории ресурсного назначения для сохранения их до создания экологически допустимых промышленных и сельскохозяйственных технологий.

Закон Республики Бурятия концентрируется на лечебно-оздоровительных, рекреационных местностях и курортах республики. В нем оговариваются создание реестра ООПТ, проведение экологических экспертиз, паспортизация и сертификация ООПТ. Прогрессивной является паспортизация охраняемых местностей и ООПТ, которая в будущем позволит дифференцированно разработать нормы допустимых антропогенных воздействий для отдельных территорий в соответствии с их функциональным зонированием и целью каждой зоны. В соответствии с Законом, в 1999 г. созданы региональные ООПТ категории «рекреационные местности»: Алемасово, Байкальский Прибой и Култушная.

Законы о земле

Функционирование ООПТ как части территорий административных единиц тесно связано с другими природоохранными и природопользовательскими нормативными актами и, в первую очередь, с земельным законодательством. При создании и деятельности ООПТ в зонах степи и лесостепи, расположенных, в основном, в южной части Забайкалья, центральной и северной частях Монголии, необходимо рассмотрение законов о земле. Важно отметить, что, как и в природоохранном законодательстве, в законодательстве о земле и Монголии, и России не выделены вопросы сохранения травяных экосистем, хотя именно эти экосистемы служат ландшафтообразующими и средообразующими для степной и лесостепной зон.

Символично, что в Монголии Закон о земле и Закон об ООПТ были приняты Великим Хуралом в один день. Можно предположить, что их разработка шла в тесном взаимодействии.

В Законе о земле рассмотрены вопросы владения, пользования, сохранения и восстановления, оценки земель. Все земли Монголии являются собственностью государства. Граждане Монголии, юридические лица и организации, зарегистрированные в стране, могут быть владельцами земель на достаточно продолжительный срок, с возможностью передачи земли по наследству и продажей прав землевладения в рамках оговоренного срока и условий. В стране созданы полномочная правительственная организация по унификации земельных участков и единая организация по сертификации земель. Сертификация проводится раз в пять лет для каждого земельного участка на средства землепользователей и землевладельцев. Одним из важнейших условий договора владения или пользования землей является сохранение качества и характеристик участка, соответствующих исходной сертификации. При нарушении этого, а также при несоответствии цели использования земель, договор расторгается, взимается плата за ущерб земельным ресурсам. Государственная сертификация характеристик и качества земель включает следующие параметры: толщина и плотность плодородного почвенного слоя, состав почвы при разложении, загрязнение почв и их химическое загрязнение, изменения в характеристиках поверхности земли, изменения растительного покрова, изменения видового состава растительности пастбищ и сенокосов.

Земли Монголии в соответствии с унифицированной генеральной классификацией подразделяются на: сельскохозяйственные; городов, деревень и других поселений; транспорта и коммуникаций; лесных ресурсов; водных ресурсов; резервные. Кроме того, существуют государственные земли особого назначения: особо охраняемые; приграничные; предназначенные для обеспечения гарантий национальной обороны и безопасности; для дипломатических представительств и международных организаций; определенных государством путей перегона скота; межаймачных охраняемых пастбищ; государственных сенокосов; государственных центров туризма и развлечений; научных и технологических исследований, гидрометеослужбы, мониторинга состояния окружающей среды.

В части 7 Закона рассмотрено эффективное и рациональное землепользование и охрана земель, в том числе пастбищ и сенокосов, для которых предусмотрен особый режим использования. Управление землями сенокосов и пастбищ и проведение мероприятий по их охране возложено на руководителей администраций разного уровня совместно с полномочной государственной сертификационной организацией. Пастбища используются в соответствии с генеральным планом для различных времен года «в порядке, соответствующем традиционной системе». Руководители администраций разного уровня могут предоставлять участки под выпас скота только после «рассмотрения природных, социальных и экономических условий», они же проводят мероприятия по охране пастбищ, «такие как высвобождение пастбищ, на которых нарушен растительный покров, текущая нагрузка на которые превышена, или ограничено число пастбищ». Для сенокосов ежегодно составляется план их размещения. На сенокосах запрещен выпас скота с 15 мая по 1 сентября.

В рамках данного Закона вполне возможно создание в степных и лесостепных районах ООПТ, а также территорий с регламентируемым использованием в целях сохранения степных участков. Реально этот механизм начинает действовать в процессе сертификации участка земли с определением цели его использования, разрешенных видов деятельности, создания своеобразного паспорта на участок в виде карты-схемы зон по типам использования, качеству и характеристикам земли, требований по их сохранению. Подкуп «полномочной организации» на этом этапе невозможен, так как исходная сертификация, в отличие от последующих, проводится за счет Центрального госбюджета. Для исходной сертификации приглашаются специалисты научных институтов и независимые эксперты. Важным дополнением к данному Закону по проблеме сохранения травяных экосистем является Закон Монголии о диких растениях с приложением списка 133 наименований видов очень редких растений страны, а также Закон Монголии о налогах за использование диких растений, Законы Монголии об охоте, о платежах за использование охотничьих резерватов и налогах за разрешенные охоту и установку капканов.

В России же до настоящего времени действует Земельный Кодекс 1991 года, принятый еще в РСФСР как республике в составе СССР. Большая часть его статей исключена и не действует по соображениям изменения статуса России, а также принятия законодательных актов: Закона РФ «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты в связи с принятием Закона РСФСР «О плате за землю» и налогового законодательства России» (1993), Федерального закона РФ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О плате за землю» (1998), Федерального закона «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» (1998), Федерального закона «О ставках земельного налога в 1998 году», Указа Президента РФ «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации» (1993). По сути, в России существует постоянно упоминаемая проблема отсутствия адекватного земельного законодательства, которая, хочется верить, будет разрешена новым составом Федерального собрания. Подготовка и внесение законодательных инициатив об особом статусе степных и лесостепных районов для принятия их новым парламентом могут быть достаточно перспективны.

Контакт:
Савенкова Татьяна Петровна.
Институт географии СО РАН.
664033 Иркутск, ул. Уланбаторская, 1.
Тел.: (3952) 46 67 76.
E-mail: inba@irk.ru






Наверх
293 просмотров



Сибирский экологический центр
Центр охраны дикой природы
Проект ПРООН/ГЭФ по степным ООПТ России
Казахстанская ассоциация сохранения биоразнообразия
Об издании

Популярное
ПРООН ГЭФ Минприроды России