Цель не оправдывает средства - правовые аспекты борьбы с саранчой | № 6 зима 2000 | Степной Бюллетень 
ISSN 1726-2860
(печатная версия ISSN 1684-8438)

Содержание номера

№ 6 зима 2000

От редакции Саранча и степиСитуацияВосстановление степейОптимизация природопользованияРедкие видыИменаОбъявленияЗаконодательствоСобытия и фактыНовостиНовые книги Выходные данные журнала

Саранча и степи

Цель не оправдывает средства – правовые аспекты борьбы с саранчой

Илья Смелянский (Сибирский экологический центр, Новосибирск и Лаборатория природных экосистем, Самара)

Очевидно, во многих случаях борьба с саранчой действительно необходима. Но значит ли это, что нужно вести ее, забыв обо всех возможных негативных последствиях для природы и здоровья людей, без оглядки на правовые нормы? Мероприятия по борьбе с итальянским прусом представляют значительную опасность для природных экосистем и особенно для отдельных видов и целых систематических групп животных. В наибольшей степени это относится именно к степным экосистемам, расположенным на сельхозземлях, и к степным видам, заселяющим как сохранившиеся степные участки, так и восстанавливающиеся залежи, а иногда и используемые в севообороте поля. В 1999 году ситуация сложилась так, что контроль за истребительными мероприятиями со стороны природоохранных служб практически отсутствовал во всех затронутых вспышкой субъектах федерации (нам известно единственное исключение – республика Хакасия). Между тем, эти службы имеют право и обязаны контролировать целый ряд аспектов противосаранчовых действий. Основные моменты здесь следующие: (1) препараты, применяемые для химической борьбы, должны иметь положительное заключение государственной экологической экспертизы; (2) необходима государственная экологическая экспертиза плана истребительных мероприятий; (3) необходим контроль соблюдения норм законодательства о животном мире на территориях, где производится борьба, а также (4) контроль соблюдения законодательства о редких и угрожаемых видах и об ООПТ на этих территориях. Основные нормативные акты, регулирующие данные вопросы:

  • Федеральный закон «Об охране окружающей природной среды» (№ 2060-1, 2061-1, принят ВС РСФСР 19.12.91);
  • Федеральный закон «Об экологической экспертизе» (№ 174-ФЗ от 23.11.95);
  • Федеральный закон «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами» (№ 109-ФЗ от 19.07.97);
  • Федеральный закон «О животном мире» (№ 52-ФЗ от 24.04.95);
  • Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» (№ 33-ФЗ от 14.03.95);
  • Постановление Правительства РФ от 13.08.96 № 997 «О принятии Требований по предотвращению гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, а также при эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов, линий связи и электропередачи».

(1) В соответствии со ст. 11 ФЗ «Об экологической экспертизе», обязательной госэкспертизе на федеральном уровне подлежат «проекты технической документации на новые  материалы, вещества, сертифицируемые товары и услуги, которые входят в перечень, утверждаемый федеральным специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы, в том числе на закупаемые за рубежом товары». К таким веществам принадлежат и пестициды (в том числе инсектициды). Еще более определенно данное требование сформулировано в ст. 20 ФЗ «О животном мире»: «Обязательной государственной экологической экспертизе подлежат  пестициды». Профильный нормативный акт в данном случае – ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами». Согласно ст. 3 этого Закона «Не допускается оборот пестицидов и агрохимикатов, которые не внесены в Государственный каталог пестицидов и агрохимикатов, разрешенных к применению на территории Российской Федерации». В каталог же вещества вносятся на основании государственной регистрации пестицидов и агрохимикатов (ст. 12 того же Закона). В свою очередь, государственная регистрация осуществляется «на основе заключений экспертизы результатов регистрационных испытаний пестицидов и агрохимикатов» (ст. 12 того же Закона), а эта экспертиза включает в себя и «государственную экологическую экспертизу пестицидов и агрохимикатов, осуществляемую специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей природной среды» (ст. 10 того же Закона). Таким образом, допускается использование только пестицидов, прошедших государственную экологическую экспертизу федерального уровня. При этом «правила разработки, проведения испытаний и нормативы применения химических и биологических препаратов, а также перечень этих препаратов утверждаются специально уполномоченным государственным органом по охране окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора и агрохимической службы Российской Федерации с учетом международных стандартов» (ст. 28 ФЗ «О животном мире»). (2) Сами по себе мероприятия по борьбе с вредителями не могут являться объектом экологической экспертизы. Однако ст. 12 Закона «Об экологической экспертизе» в перечне объектов государственной экологической экспертизы уровня субъектов РФ упоминает среди прочих «иные виды документации, которая обосновывает хозяйственную и иную деятельность, и реализация которой способна оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую природную среду в пределах территории субъекта Российской Федерации». Очевидно, к таковым можно отнести и план истребительных мероприятий, на основании которого осуществляется борьба с саранчой. Тот факт, что эта деятельность способна оказать воздействие на окружающую природную среду, вероятно, не требует дополнительного разъяснения. Также в упомянутой ст. 20 ФЗ «О животном мире» говорится: «Обязательной мерой охраны животного мира является государственная экологическая экспертиза, осуществляемая в соответствии с законодательством Российской Федерации и предшествующая принятию органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации хозяйственного решения, способного повлиять на объекты животного мира и среду их обитания». Очевидно, что решение о борьбе с саранчой (равно как химическим, так и агротехническим методом) способно непосредственно отрицательно влиять на значительную категорию объектов животного мира – беспозвоночных животных, а также прямо и косвенно – на среду обитания многих позвоночных животных – путем уничтожения их кормовой базы (беспозвоночных) и нарушения местообитаний (при агротехнических мероприятиях). Таким образом, имеются достаточные основания для требования, чтобы любой план мероприятий по борьбе с саранчой (или иная документация, на основании которой проводятся истребительные мероприятия) был подвергнут обязательному проведению государственной экологической экспертизы на уровне субъекта федерации. (3) В соответствии со ст. 22 ФЗ «О животном мире», «любая деятельность, влекущая за собой изменение среды обитания объектов животного мира и ухудшение условий их размножения, нагула, отдыха и путей миграции, должна осуществляться с соблюдением требований, обеспечивающих охрану животного мира». Такими требованиями являются, например, «Требования по предотвращению гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, а также при эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов, линий связи и электропередачи» (утверждены Постановлением Правительства РФ от 13.08.96. № 997). В ст. II-9 «Требований…» говорится, что «при осуществлении сельскохозяйственных производственных процессов не допускается применение технологий и механизмов, которые вызывают массовую гибель объектов животного мира или изменение среды их обитания. При  введении в хозяйственный оборот целинных земель, заболоченных, прибрежных и занятых кустарниками территорий, определении мест выпаса и прогона сельскохозяйственных животных и осуществлении других видов хозяйственной деятельности должны предусматриваться и проводиться мероприятия по сохранению среды обитания объектов животного мира и условий их размножения, нагула, отдыха и путей миграции, а также по обеспечению неприкосновенности защитных участков территорий и акваторий». Очевидно, к «другим видам хозяйственной деятельности» можно отнести и борьбу с вредителями сельского хозяйства, в том числе с саранчой. Непосредственно обращения с пестицидами и применения других мер борьбы касается ст. 28 Закона «О животном мире»: «Юридические лица и граждане обязаны принимать меры по предотвращению заболеваний и гибели объектов животного мира при проведении сельскохозяйственных и других работ. Запрещается выжигание растительности, хранение и применение ядохимикатов, … других опасных для объектов животного мира и среды их обитания материалов … без осуществления мер, гарантирующих предотвращение заболеваний и гибели объектов животного мира, а также ухудшения среды их обитания. В целях уменьшения вредного воздействия на животный мир применение химических препаратов защиты растений … должно сочетаться с осуществлением агротехнических, биологических и других мероприятий». Ст. 27 того же Закона определяет, что «регулирование численности отдельных объектов животного мира должно осуществляться способами, исключающими причинение вреда другим объектам животного мира и обеспечивающими сохранность среды их обитания, с учетом заключений научных организаций, решающих проблемы в данной области, и по согласованию со специально уполномоченными государственными органами, осуществляющими охрану земельных, водных и лесных ресурсов». В нашем случае речь идет о регулировании численности одного вида – итальянского пруса. Важно, что данная статья содержит прямое требование согласования со специально уполномоченными государственными органами, осуществляющими охрану земельных, водных и лесных ресурсов. Как известно, такое согласование не осуществлялось в ходе борьбы с саранчой в 1999 г. Также, далеко не во всех субъектах федерации учитывались заключения профильных научных организаций. Выполнение норм законодательства об охране животного мира может быть обеспечено прежде всего на этапе проведения экологической экспертизы плана мероприятий по борьбе с саранчой. Он обязательно должен предусматривать действия, направленные на сохранение среды обитания животных, в частности и особенно их ключевых местообитаний. Истребительные мероприятия обязательно должны сопровождаться мерами, минимизирующими отрицательные последствия для всех остальных объектов животного мира. На этапе осуществления борьбы возможен непосредственный контроль за выполнением запланированных предохранительных мер. (4) Особого внимания заслуживает защита редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных и растений, занесенных в Красные книги, и особо охраняемых природных территорий. Относительно видов, занесенных в Красные книги, ст. 65 ФЗ «Об охране окружающей природной среды» определяет, что «запрещается деятельность, ведущая к сокращению численности этих растений и животных, ухудшающая среду их обитания». Эту норму конкретизирует ст. 24 ФЗ «О животном мире»: «Действия, которые могут привести к гибели, сокращению численности или нарушению среды обитания объектов животного мира, занесенных в Красные книги, не допускаются. Юридические лица и граждане, осуществляющие хозяйственную деятельность на территориях и акваториях, где обитают животные, занесенные в Красные книги, несут ответственность за сохранение и воспроизводство этих объектов животного мира в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации». Таким образом, при планировании и осуществлении борьбы с прусом территория обязательно должна проверяться на присутствие видов животных, занесенных в Красные книги. Борьба должна осуществляться таким образом, чтобы этим видам не был нанесен ущерб. Контроль учета этого требования также может происходить на стадии экологической экспертизы. Если все же ущерб был нанесен, имеются все основания для привлечения к ответственности тех юридических лиц и граждан, которые проводили истребительные мероприятия. Что касается ООПТ, угрозе подвергаются преимущественно памятники природы и некоторые категории заказников, сохраняющих степные экосистемы. Такие ООПТ как правило размещаются на землях сельхозназначения и не имеют отдельного штата охраны. Проведение борьбы любым методом в пределах ООПТ приведет к нарушению сохранности природных комплексов. Особенно нужно подчеркнуть, что это относится и к агротехническому методу. Задачей этого метода является разрушение степной дернины, нарушение структуры верхнего слоя почвы, уничтожение травянистой растительности. Все эти действия причиняют многообразный вред степной экосистеме. Между тем, статьи 24-1 и 27-1 ФЗ «Об ООПТ» утверждают, соответственно, что «на территориях государственных природных заказников постоянно или временно запрещается или ограничивается любая деятельность, если она противоречит целям создания государственных природных заказников или причиняет вред природным комплексам и их компонентам» и «на территориях, на которых находятся памятники природы, и в границах их охранных зон запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение сохранности памятников природы». При этом ответственность лежит на субъектах землепользования. Это прямо указано для заказников: «Собственники, владельцы и пользователи земельных участков, которые расположены в границах государственных природных заказников, обязаны соблюдать установленный в государственных природных заказниках режим особой охраны и несут за его нарушение административную, уголовную и иную установленную законом ответственность» (ст. 24-5 ФЗ «Об ООПТ»), а для памятников природы следует из того, что «собственники, владельцы и пользователи земельных участков, на которых находятся памятники природы, принимают на себя обязательства по обеспечению режима особой охраны памятников природы» (ст. 27-2 ФЗ «Об ООПТ»). Согласно Закону (ст. 36-1 ФЗ «Об ООПТ»), «нарушение установленного режима или иных правил охраны и использования окружающей природной среды и природных ресурсов на территориях… государственных природных заказников, а также на территориях, на которых находятся памятники природы … влечет за собой наложение в административном порядке штрафа на граждан в размере от одного до двадцати минимальных размеров оплаты труда и на должностных лиц – от трех до сорока минимальных размеров оплаты труда…».






Наверх
253 просмотров



Сибирский экологический центр
Центр охраны дикой природы
Проект ПРООН/ГЭФ по степным ООПТ России
Казахстанская ассоциация сохранения биоразнообразия
Об издании

Популярное
ПРООН ГЭФ Минприроды России