Правовое положение природных экосистем на землях сельскохозяйственного назначения 
ISSN 1726-2860
(печатная версия ISSN 1684-8438)

Содержание номера

№12 осень 2002

СтратегияЗаконодательствоСтепи под охранойСтепной регионЗащита редких видовОптимизация природопользованияСобытияОбъявленияНовые книги Выходные данные журнала

Законодательство

Правовое положение природных экосистем на землях сельскохозяйственного назначения

О.И. Крассов, Н. Лужецкая (Москва)

Основой сельскохозяйственного производства является использование земель сельскохозяйственного назначения, и в первую очередь, естественно, сельскохозяйственных угодий. Экономическое значение разных видов сельскохозяйственных угодий неодинаково, как неодинакова и их роль в обеспечении экологического баланса сельскохозяйственных ландшафтов. Наиболее экономически эффективным является, как правило, использование пашни. Однако использование именно этих угодий влечет за собой ощутимые неблагоприятные экологические последствия. Наоборот, наименьший экономический результат имеет использование залежей и неудобий. В то же время, именно эти земли выполняют важные стабилизирующие экологические функции, поскольку ухудшение экологического состояния земель происходит из-за нарушения структуры сельскохозяйственных угодий, преобладания в их составе пашни.

Проблема формирования экологически устойчивых сельскохозяйственных ландшафтов и сохранения биологического разнообразия решается на основе определения оптимального соотношения в структуре землепользования сельскохозяйственной организации разных видов угодий. Невозможно обойтись без пашни, но одновременно на сельскохозяйственной территории должны сохраняться природные экосистемы, представляющие собой низкопродуктивные сельскохозяйственные угодья. Такие угодья препятствуют возникновению и развитию водной и ветровой эрозии, деградации земель, они являются местом обитания полезной фауны, на них поддерживаются популяции редких и угрожаемых видов растений и животных. В результате сохранения и восстановления малопродуктивных угодий можно не только обеспечить экологический баланс сельскохозяйственного ландшафта, но и, вследствие этого, обеспечить более высокий экономический результат от использования пашни, поскольку природные экосистемы содействуют, в конечном счете, повышению почвенного плодородия.

Мы провели анализ действующего федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации с тем, чтобы выяснить, насколько его нормы обеспечивают экологически обоснованное соотношение различных видов сельскохозяйственных угодий и тем самым способствуют формированию экологически устойчивых сельскохозяйственных ландшафтов и сохранению биологического разнообразия. Анализ проведен в рамках проекта “Степная программа: Сохранение биоразнообразия степей России для устойчивого сельского хозяйства”, поддержанного Фондом Джона Д. и Кэтрин Т. Макартуров.

1. Политико-правовые основы обеспечения сохранности и восстановления природных экосистем на землях сельскохозяйственного назначения

Статья 46 Закона РСФСР от 19.12.1991 г. № 2060-I “Об охране окружающей природной среды” (с изменениями от 21.02.1992г., 02.06. 1993г., 27.12.2000г., 10.07.2001 г.) формулирует общие экологические требования, которые должны соблюдаться в сельском хозяйстве. Они имеют весьма декларативный характер. Суть в следующем. Предприятия, объединения, организации и граждане, ведущие сельское хозяйство, обязаны выполнять комплекс мер по охране почв, водоемов, лесов и иной растительности, животного мира от вредного воздействия стихийных сил природы, побочных последствий применения сложной сельскохозяйственной техники, химических веществ, мелиоративных работ и других факторов, ухудшающих состояние окружающей природной среды, причиняющих вред здоровью человека.

Статья 8 Федерального закона от 16.07. 1998г. №101-ФЗ “О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения” содержит норму, обязывающую лиц, использующих земельные участки, осуществлять производство сельскохозяйственной продукции способами, обеспечивающими воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а также исключающими или ограничивающими неблагоприятное воздействие такой деятельности на окружающую природную среду.

Некоторую конкретизацию эти требования получили в Земельном кодексе Российской Федерации от 28.09.2001 г. (ЗК РФ). Согласно п.1 ст.12 ЗК РФ, использование земель должно осуществляться способами, обеспечивающими сохранение экологических систем, способности земли быть средством производства в сельском хозяйстве, основой осуществления хозяйственной деятельности. Целями охраны земель являются, во-первых, предотвращение деградации, загрязнения, захламления, нарушения земель, других негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности. Во-вторых, обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергшихся указанным вредным последствиям. Исходя из этих целей, в ст. 13 ЗК РФ определено содержание правовых мер по охране земель.

Во-первых, закрепленные в законодательстве об охране окружающей среды и в земельном законодательстве правовые нормы, касающиеся охраны сельскохозяйственных ландшафтов как особой экосистемы, носят декларативный характер. В законодательстве отсутствуют правовые механизмы, с помощью которых можно было бы решить данную проблему. Во-вторых, цели охраны земель не касаются решения проблемы правового обеспечения охраны сельскохозяйственных угодий как элемента экологической системы. Правовая охрана земель, в том числе сельскохозяйственных угодий, сводится только к регулированию, предотвращению вредных воздействий на земли и сохранению, повышению и восстановлению плодородия земель сельскохозяйственного назначения.

Кроме того, имеется ряд документов, которые, не являясь нормативными правовыми актами, тем не менее отражают содержание и направления аграрной, земельной и экологической политики, проводимой в России. К ним относятся, в первую очередь, федеральные программы. Однако надо признать, что большая часть предусмотренных в них мероприятий имеет нечеткий характер и остается нереализованной, в том числе и в законодательстве.

Постановлением Правительства РФ от 8.11.2001 г. № 380 была утверждена Государственная комплексная программа повышения плодородия почв России. Программа предусматривает, что реализация собственниками земли, землевладельцами и землепользователями мероприятий по повышению плодородия почв осуществляется путем разработки и выполнения систем земледелия и землеустройства. Схемы и проекты землеустройства представляют собой механизм реализации региональных программ на уровне районов, землепользователей, землевладельцев и собственников земли. С помощью этих схем и проектов обеспечивается внедрение сбалансированных эколого-ландшафтных систем земледелия, агролесомелиоративных, гидромелиоративных, культуртехнических и иных мероприятий, направленных на повышение и сохранение плодородия почв.

Федеральная целевая программа “Развитие земельной реформы в РФ на 1999-2002г.”, утвержденная постановлением Правительства РФ от 26.06.1999 г. № 694, предусматривает разработку программ (схем) защиты земель от деградации и других негативных явлений, консервации деградированных земель, их восстановления, а также – положение о порядке перевода малопродуктивных угодий в другие виды угодий.

Концепция государственной политики в области здорового питания населения РФ на период до 2005 г., одобренная постановлением Правительства РФ от 10.08.1998 г. № 917, в качестве направления государственной политики, предусматривает в области производства продовольственного сырья осуществление мер по развитию интегральных систем ведения земледелия, созданию высокопродуктивных и экологически сбалансированных агроэкосистем, обеспечивающих значительное повышение урожайности сельскохозяйственных культур и продуктивности животных.

В Федеральной целевой Программе “Оздоровление экологической обстановки на реке Волге и ее притоках, восстановление и предотвращение деградации природных комплексов Волжского бассейна на период до 2010 года” (Программа “Возрождение Волги”), утвержденной постановлением Правительства РФ от 24.04.1998 г. № 414, предполагается осуществить мероприятия по экологически безопасному развитию сельского хозяйства за счет применения экологически безопасных сельскохозяйственных технологий, обеспечивающих повышение продуктивности сельскохозяйственных угодий и восстановление природных комплексов.

Интерес представляет Национальный план действий по охране окружающей среды Российской Федерации на 1999-2001гг. В этом документе отмечается, что состояние земель России, находящихся в сфере хозяйственной деятельности, остается неудовлетворительным. Истощительное сельскохозяйственное землепользование в условиях экономического кризиса по своим последствиям представляет реальную угрозу национальной безопасности России. Особую опасность для экологического состояния сельскохозяйственных земель представляет снижение общего уровня культуры земледелия и невыполнение обязательных почвозащитных и иных природоохранных мероприятий. Возрастающая антропогенная нагрузка и бессистемное природопользование усиливают процессы деградации сельскохозяйственных угодий.

В большинстве основных сельскохозяйственных регионов России распаханность территории превышает экологически допустимые пределы, что усиливает процессы деградации почв и ухудшает гидрологический режим водосборных бассейнов, снижает способность природных комплексов к саморегуляции и поддержанию продуктивности сельскохозяйственных угодий.

Резюмируя изложенное, можно отчетливо выделить две главные политические тенденции в сфере использования земель сельскохозяйственного назначения. Первая тенденция связана с интенсификацией использования этих земель и учетом экологических факторов. Речь идет о развитии эколого-ландшафтного земледелия; разработке ландшафтных систем земледелия, основанных на наиболее рациональном сочетании сельскохозяйственных и других угодий и установлении научно обоснованных нормативов по каждой природной зоне; установлении экологически допустимых пределов распаханности территории; экологически безопасном ведении сельского хозяйства, связанном с повышением продуктивности сельскохозяйственных угодий и восстановлением природных комплексов. Такая политика призвана способствовать формированию экологически сбалансированных агроландшафтов и систем земледелия.

Вторая тенденция отражает традиционный подход к формированию политики в сфере использования сельскохозяйственных угодий и имеет экстенсивный характер. Она выражается в том, что продолжается освоение новых земель для использования их в целях ведения сельского хозяйства, в том числе для восполнения потерь сельскохозяйственного производства в результате изъятия земель для несельскохозяйственных нужд, несмотря на крайне неудовлетворительное состояние использования имеющихся сельскохозяйственных угодий. На первое место ставится использование пашни, продуктивных сельскохозяйственных угодий, без учета экологических факторов*.

2. Природные экосистемы в структуре земель сельскохозяйственного назначения

Статья 77 ЗК относит к категории сельскохозяйственного назначения земли, целевым назначением которых является использование в сельскохозяйственном производстве. Это – земли, предоставленные для нужд сельского хозяйства, то есть земли, которые в настоящее время уже используются в сельском хозяйстве, и земли, предназначенные для этих целей. Указанные земли должны находиться за чертой поселений.

Отнесение к категории земель сельскохозяйственного назначения также земель, предназначенных для ведения сельского хозяйства, создает правовую основу для постоянного расширения их площадей и отражает экстенсивный подход к использованию земель. Кроме того, неясно, на каком основании определяется пригодность земель для использования в сельском хозяйстве. Если раньше действовала норма ст. 26 ЗК РСФСР, согласно которой этот вопрос решался на основе данных государственного земельного кадастра, то в новом ЗК РФ такой нормы нет.

Земли сельскохозяйственного назначения делятся на два основных вида. Основную их часть составляют сельскохозяйственные угодья, то есть земли, используемые как средство производства. Другая разновидность – земли, которые используются как территориальный базис. Они служат для размещения внутрихозяйственных дорог, коммуникаций, построек и сооружений, используемых для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции, то есть объектов недвижимости, непосредственно обслуживающих нужды сельского хозяйства. На этих землях могут быть расположены замкнутые водоемы, а также древесно-кустарниковая растительность, предназначенная для обеспечения защиты земель от воздействия различных неблагоприятных воздействий. Последняя занимает особое положение. С одной стороны, покрытые ею земли используются как средство производства для выращивания данной растительности, с другой – как территориальный базис для ее размещения.

Согласно п. 1 ст. 79 ЗК, сельскохозяйственные угодья, в зависимости от их естественных природных свойств и экономической целесообразности использования в целях растениеводства или животноводства, подразделяются на следующие виды угодий: пашня, сенокосы, пастбища, залежи и земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими).

Такая же структура сельскохозяйственных угодий предусмотрена в Правилах государственного учета показателей состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения, утвержденных постановлением Правительства РФ от 1.03.2001 г. № 154. Видами сельскохозяйственных угодий в них являются: пашня, залежь, сенокосы, пастбища, многолетние насаждения (п. 5).

Далеко не столь четко и однозначно структура сельскохозяйственных угодий отражена в целом ряде подзаконных нормативных актов. Так, приказ Роскомзема от 2.08.1993 г. № 38 “О проведении инвентаризации земель” предусматривает, что информация о результатах инвентаризации земель на территории должна содержать сведения о сельскохозяйственных угодьях, то есть пашне, залежи, сенокосах и пастбищах.

Временная инструкция о составе, порядке разработки, согласования и утверждения проектов городской, поселковой черты и черты сельского поселения Российской Федерации, утвержденная постановлением Госстроя России от 21.05.1993 г. № 18-14, относит к землям сельскохозяйственного использования пашню, сады, виноградники, огороды, сенокосы, пастбища и другие угодья.

Постановлением Госкомстата России от 11.11.1999 г. № 101 “Об утверждении годовых форм федерального государственного статистического наблюдения за земельными ресурсами” утверждены годовые формы федерального государственного статистического наблюдения, сбор и обработка данных по которым не централизована в органах государственной статистики. Согласно этому постановлению, в составе сельскохозяйственных угодий выделяются земли, находящиеся в стадии мелиоративного строительства и восстановления плодородия; пашня, залежь, многолетние плодовые насаждения; кормовые угодья. В постановлении Госкомстата России от 8.06.1999 г. № 38 “Об утверждении приложения к форме федерального государственного статистического наблюдения за земельными ресурсами” в качестве видов сельскохозяйственных угодий указаны пашня, кормовые угодья, многолетние плодовые насаждения и залежи.

Действует Инструкция по заполнению типовых и ведомственных специализированных форм годовой бухгалтерской отчетности организациями агропромышленного комплекса за 2000 год, утвержденная приказом Минсельхоза России от 24.11.2000г. №938. Инструкция предусматривает форму № 9-АПК “Производство и себестоимость продукции растениеводства”. По этой форме требуется указывать: все земельные угодья, находящиеся в постоянном и долгосрочном (свыше трех лет) пользовании хозяйства, а также приусадебные участки и коллективные сады и огороды рабочих и служащих хозяйства и оленьи пастбища; общую площадь сельскохозяйственных угодий хозяйства; земли хозяйства, закрепленные за рабочими и служащими в качестве приусадебных участков, коллективных садов и огородов; площадь водного зеркала прудов и водоемов, используемую под рыбное хозяйство; площадь пашни, находящейся в пользовании хозяйства в отчетном году, переданной ему в установленном законом порядке в краткосрочное (до трех лет) пользование.

Согласно Рекомендациям по ведению бухгалтерского учета и отчетности в сельскохозяйственных потребительских кооперативах, утвержденным Минсельхозом России 25.01.2001г., аналитический учет земель сельскохозяйственного назначения ведут в гектарах по видам угодий (пашня, залежи, сенокосы, сады, виноградники, полезащитные лесные полосы, озера, пруды, приусадебный земельный фонд, прочие земли, неиспользуемые для сельскохозяйственных целей).

Итак, мы видим, что подзаконное нормотворчество в части определения видов сельскохозяйственных угодий имеет очевидную специфику. Структура сельскохозяйственных угодий, предусмотренная указанными выше нормативными актами, не соответствует действующему земельному законодательству, что не может не иметь соответствующих негативных последствий.

В действующем земельном законодательстве хотя и установлены виды сельскохозяйственных угодий, однако отсутствует определение правового режима разных видов сельскохозяйственных угодий, учитывая их различное назначение. Не установлен правовой режим соответствующих видов сельскохозяйственных угодий, представляющих собой природные экосистемы.

3. Классификация сельскохозяйственных угодий в зависимости от их продуктивности

Земельное законодательство подразделяет все указанные выше виды сельскохозяйственных угодий на несколько групп в зависимости от их экономического значения, выражающегося в продуктивности этих угодий. Так, п. 2 ст. 79 ЗК РФ говорит о “сельскохозяйственных угодьях из земель сельскохозяйственного назначения худшего качества по кадастровой стоимости“. Одновременно используется термин сельскохозяйственные угодья из земель сельскохозяйственного назначения более высокого качества“. В п. 3 ст. 79 ЗК упоминаются “сельскохозяйственные угодья, кадастровая стоимость которых превышает среднерайонный уровень“. Особо выделяются также сельскохозяйственные угодья, кадастровая стоимость которых существенно превышает среднерайонный уровень” (п. 4 ст. 79 ЗК РФ).

Указанные формулировки отличает очевидная нечеткость. Встает естественный вопрос, как определить критерий для того, чтобы отнести сельскохозяйственные угодья к категории “сельскохозяйственных угодий из земель сельскохозяйственного назначения более высокого качества” по сравнению с теми, которые имеют “худшее” качество. Неясен критерий, по которому можно судить о “существенном” превышении среднерайонного уровня кадастровой стоимости.

Кроме этого, в законодательстве используются такие термины, как малопродуктивные и непродуктивные угодья (п. 35 Положения о порядке возмещения убытков собственникам земли, землевладельцам, землепользователям, арендаторам и потерь сельскохозяйственного производства, утвержденного постановлением Правительства РФ от 28.01.1993 г. № 77, с изменениями от 27.12.1994 г., 27.11.1995 г., 1.07.1996 г., 15.05.1999 г.).

Несмотря на недостатки, данная классификация имеет важное правовое значение. Установление степени продуктивности сельскохозяйственных угодий определяет возможность потенциальной конверсии сельскохозяйственного угодья в несельскохозяйственные земли путем изъятия земель для государственных или муниципальных нужд. Однако данная классификация не принимает во внимание природоохранное значение соответствующих угодий.

4. Порядок экономической оценки сельскохозяйственных угодий

Согласно п. 2 ст. 66 ЗК РФ для установления кадастровой стоимости земельных участков проводится кадастровая оценка земель. Правила проведения государственной кадастровой оценки земель утверждены постановлением Правительства РФ от 8.04.2000 г. № 316.

Правила определяют порядок проведения государственной кадастровой оценки земель всех категорий на территории страны для целей налогообложения и иных целей, установленных законом. Государственная кадастровая оценка земель проводится Федеральной службой земельного кадастра России, ее территориальными органами, а также находящимися в их ведении предприятиями и организациями. К указанным работам могут привлекаться лица, имеющие лицензию на осуществление оценочной деятельности. Государственная кадастровая оценка земель проводится для определения кадастровой стоимости земельных участков различного целевого назначения.

Государственная кадастровая оценка земель основывается на классификации земель по целевому назначению и виду функционального использования. Предусмотрено, что государственная кадастровая оценка сельскохозяйственных угодий вне черты городских и сельских поселений осуществляется на основе капитализации расчетного рентного дохода.

В процессе государственной кадастровой оценки земель проводится оценочное зонирование территории. Оценочной зоной признается часть земель, однородных по целевому назначению, виду функционального использования и близких по значению кадастровой стоимости земельных участков. По результатам оценочного зонирования составляется карта (схема) оценочных зон и устанавливается кадастровая стоимость единицы площади в границах этих зон.

Государственная кадастровая оценка земель проводится с учетом данных земельного, градостроительного, лесного, водного и других кадастров. Результаты государственной кадастровой оценки земель вносятся в государственный земельный кадастр. Органы исполнительной власти субъектов РФ по представлению территориальных органов Росземкадастра утверждают результаты государственной кадастровой оценки земель.

Таким образом, в основу кадастровой оценки земель сельскохозяйственного назначения заложены исключительно экономические условия использования этих земель, при которых никак не принимаются во внимание экологические аспекты использования сельскохозяйственных угодий.

5. Принцип приоритета использования сельскохозяйственных угодий

Пункт 6 ст. 1 ЗК РФ закрепляет принцип приоритета сохранения особо ценных земель, согласно которому изъятие ценных земель сельскохозяйственного назначения, других особо ценных земель для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами. Учитывая экономическое значение использования сельскохозяйственных угодий, эти угодья имеют приоритет в использовании и подлежат в соответствии с п. 1 ст. 79 ЗК РФ особой охране.

Содержание принципа приоритета использования земель сельскохозяйственного назначения заключается в следующем. (1) Устанавливаются ограничения или запрет на изъятие сельскохозяйственных угодий. (2) Устанавливается также особый порядок перевода земель сельскохозяйственного назначения в иные категории земель (ст. 8 ЗК РФ). (3) Не допускается самовольный перевод продуктивных угодий, которыми обычно считают пашню, в иные виды угодий, которые при этом рассматриваются как малопродуктивные. (4) Предусматривается освоение новых земель в качестве компенсации потерь сельскохозяйственного производства, не допускается сокращение площадей земель сельскохозяйственного назначения.

А. Ограничения или запрет изъятия сельскохозяйственных угодий

Согласно уже упоминавшемуся п. 6 ст. 1 ЗК РФ, ограничение или запрет на изъятие земель сельскохозяйственного назначения касается, во-первых, особо ценных земель и, во-вторых, ценных земель сельскохозяйственного назначения.

В составе земель сельскохозяйственного назначения могут быть выделены особо ценные земли. К таким землям п. 1 ст. 100 ЗК РФ относит земли, в пределах которых имеются природные объекты и объекты культурного наследия, представляющие особую научную, историко-культурную ценность (сообщества растительных и животных организмов, редкие геологические образования, земельные участки, предназначенные для осуществления деятельности научно-исследовательских организаций). Указанные земельные участки имеют двойной правовой режим. С одной стороны, это земли сельскохозяйственного назначения, с другой – особо ценные земли.

К особо ценным землям можно, видимо, отнести и особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья, указанные в п.4 ст.79 ЗК, несмотря на очевидное несовпадение терминов, использованных в данной статье и п. 6 ст.1 ЗК РФ.

Какие же земли ЗК РФ признает ценными землями сельскохозяйственного назначения? Ответа на этот вопрос в Кодексе найти нельзя. В частности, в ст. 79 ЗК РФ, которая определяет особенности использования сельскохозяйственных угодий, отсутствует определение и критерий отнесения этих угодий к ценным землям.

Что касается земельных участков, предназначенных для осуществления деятельности научно-исследовательских организаций (в частности, сельскохозяйственного профиля), то они признаются, в соответствии со ст. 100 ЗК РФ, особо ценными землями. Особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья этих организаций (п. 4 ст. 79 ЗК РФ) имеют одновременно правовой режим земель сельскохозяйственного назначения, особо ценных земель в их составе и особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий.

Определение понятия “ценные земли сельскохозяйственного назначения” можно найти в законодательстве субъектов федерации. Например, в законе Московской области от 18.04.1995 г. №6/49 “Об отнесении земель сельскохозяйственного назначения к особо ценным и ценным” установлено, что к особо ценным землям сельскохозяйственного назначения относятся опытные поля и участки научно-исследовательских учреждений и учебных заведений, используемые в целях проведения стационарных научных опытов и испытаний, выращивания ценных видов растений, проведения селекционной работы и сортоиспытаний, а также и орошаемые и осушаемые земли с действующими стационарными оросительными и закрытыми осушительными системами и системами двойного регулирования. Изъятие этих земель не допускается. К ценным угодьям сельскохозяйственного назначения относятся земли, обладающие потенциалом плодородия выше среднего по природно-хозяйственной зоне и земли с кадастровой оценкой выше среднерайонной. Изъятие этих угодий для несельскохозяйственных нужд производится в соответствии с действующим законодательством области на основании постановления главы администрации Московской области, согласованного с органами местного самоуправления.

Статья 7 Закона Чувашской Республики от 17.10.1995 г. № 16 “Об охране земель и повышении плодородия почв Чувашской Республики” (с изменениями от 23.10.2000 г.) предусматривает, что к ценным землям относятся сельскохозяйственные угодья с кадастровой оценкой выше среднерайонного уровня, орошаемые, осушенные земли, опытные поля (участки) научно-исследовательских и образовательных учреждений.

Итак, во-первых, ограничивается возможность конверсии (изъятия) земель для использования в несельскохозяйственных целях (п.2 ст.79 ЗК). Допускается только изъятие для несельскохозяйственных нужд сельскохозяйственных угодий из земель сельскохозяйственного худшего качества по кадастровой оценке либо земель более высокого качества для размещения линейных сооружений. Во-вторых, изъятие, в том числе путем выкупа, в целях предоставления для несельскохозяйственного использования сельскохозяйственных угодий с кадастровой стоимостью, превышающей среднерайонный уровень, допускается только в исключительных случаях, указанных в п. 3 ст.79 ЗК. В-третьих, в составе сельскохозяйственных угодий выделяются также особо ценные для данного региона продуктивные земли, в том числе опытные поля (участки) научно-исследовательских учреждений и учебных заведений (п.4 ст. 79 ЗК). Речь идет об особо ценных продуктивных угодьях с кадастровой стоимостью, существенно превышающей среднерайонный уровень. Эти угодья могут быть на основании законодательства субъектов федерации включены в перечень земель, использование которых для других целей не допускается.

Возможность изъятия сельскохозяйственных угодий обусловлена исключительно экономическим фактором, который выражается в уровне продуктивности угодий. Это создает условия для изъятия в первую очередь тех угодий, которые являются малопродуктивными, но экологически более значимыми, и в результате этого не менее экономически ценными.

Б. Порядок перевода земель сельскохозяйственного назначения в иные категории земель

Статья 8 ЗК РФ определяет порядок перевода земель из одной категории в другую, то есть изменения целевого назначения земель. Вопросы перевода земель из одной категории в другую затрагиваются в самом общем виде в некоторых законодательных актах. Ст.31 Федерального закона от 10.01.1996 г. № 4-ФЗ “О мелиорации земель” гласит, что перевод мелиорированных земель в иные земли, изъятие мелиорированных земель осуществляются в соответствии с земельным законодательством РФ.

В некоторых случаях для перевода земель из одной категории в другую требуется проведение государственной экологической экспертизы. Так, в соответствии со ст. 11 Федерального закона от 23.11.1995 г. № 174-ФЗ “Об экологической экспертизе” (с изменениями от 15.04.1998 г.) обязательной государственной экологической экспертизе, проводимой на федеральном уровне, подлежит документация на изменение функционального статуса, вида и характера использования территорий федерального значения.

Возможность перевода земель из одной категории в другую, в том числе перевода земель сельскохозяйственного назначения, ЗК РФ не связывает с изъятием земельных участков. ЗК закрепляет правило о том, что перевод земель из одной категории в другую в отношении земель, находящихся в государственной собственности (федеральной и субъекта федерации) и муниципальной собственности, осуществляет обычно их собственник. Однако органы исполнительной власти субъектов федерации вправе осуществлять данную функцию применительно и к землям сельскохозяйственного назначения, которые находятся в муниципальной собственности и к находящимся в частной собственности. Органы местного самоуправления обладают данным полномочием не только в отношении муниципальных земель (кроме земель сельскохозяйственного назначения), но и в отношении частных земель, однако, кроме земель сельскохозяйственного назначения.

В данном случае выражением принципа приоритета использования земель сельскохозяйственного назначения является исключение из компетенции органов местного самоуправления принятия решений о переводе земель сельскохозяйственного назначения в иные категории земель.

Допускается возможность перевода любых угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения в любую иную категорию земель. При этом не принимается во внимание ни экономическая ценность, ни экологическое значение сельскохозяйственных угодий.

В. Перевод пашни в иные виды сельскохозяйственных угодий

Действующее законодательство не допускает возможности перевода одного вида сельскохозяйственных угодий в другой по усмотрению лица, использующего земельный участок на любом титуле. Согласно ст. 42 ЗК РФ, собственники земельных участков и лица, не являющиеся их собственниками, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием. В п. 2 ст. 260 Гражданского кодекса РФ предусмотрено, что пользование земельным участком, отнесенным к землям сельскохозяйственного назначения, может осуществляться в пределах, определяемых его назначением. Это означает, что нельзя по общему правилу (например, по своему усмотрению) перевести пашню в пастбище или залежь и т.д., и наоборот. Пашня должна использоваться только в качестве пашни, сенокос – в качестве сенокоса и т.д.

В соответствии с Определением основных понятий видов нарушений земельного законодательства, утвержденных Роскомземом 29.03.1994 г. № 3-14-1/404, под нерациональным использованием сельскохозяйственных земель понимается, в частности, самовольный перевод ценных сельскохозяйственных угодий в менее ценные. Конкретные показатели нерационального использования земель разрабатываются органами Роскомзема и могут утверждаться органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Законодательство некоторых субъектов федерации предусматривает применение мер административной ответственности за самовольное изменение структуры сельскохозяйственных угодий. Например, Постановлением парламента Республики Калмыкия от 12.08. 1994 г. № 237-IX “Об административной ответственности за нарушение земельного законодательства Республики Калмыкия” установлено, что граждане и юридические лица за изменение состава сельскохозяйственных угодий путем перевода более ценных сельскохозяйственных угодий в менее ценные земельные угодья подвергаются штрафу, налагаемому в административном порядке.

Законодательство не запрещает, в принципе, перевода сельскохозяйственных угодий из одного вида в другой. Однако порядок такого перевода в федеральном земельном законодательстве не урегулирован.

В законодательстве субъектов Российской Федерации вопросу об оптимальном соотношении разных видов сельскохозяйственных угодий уделено большее внимание, чем на федеральном уровне. Так, Закон Воронежской области от 27.11.1997 г. № 22-II-ОЗ “О землеустройстве” в ст.1 в качестве основных направлений землеустроительной деятельности выделяет разработку комплекса мер по оптимальному соотношению сельскохозяйственных угодий и улучшению их культуртехнического состояния, сохранению и повышению плодородия почв. Согласно ст. 4, в процессе землеустройства проводится комплекс взаимоувязанных проектных, обследовательских и изыскательских работ с изготовлением проектов внутрихозяйственного землеустройства с комплексом противоэрозионных мероприятий, включая природоохранные (эколого-ландшафтные) системы земледелия, составляемые для сельскохозяйственных предприятий, кооперативов, крестьянских (фермерских) хозяйств в целях организации рационального использования и охраны земель с учетом удовлетворения их экономических интересов при соблюдении режима и условий пользования землей, обеспечивающих воспроизводство плодородия почв, сохранение и улучшение природных ландшафтов.

В соответствии со ст.13 Закона Саратовской области от 17.11.1997г. № 57-ЗСО “Оземле” (с изменениями от 28.09 и 30.10.2000 г.), порядок использования земель внутри соответствующей категории земель определяется собственниками земли, землевладельцами, землепользователями и арендаторами земельных участков в соответствии с природно-сельскохозяйственным районированием земель, зонированием земель, территориальным планированием использования земель и землеустроительной документацией.

Для того, чтобы восполнить пробел, существующий в федеральном земельном законодательстве, на уровне субъектов федерации принимались специальные нормативные акты, регулирующие порядок перевода одних сельскохозяйственных угодий в другие: Постановление Администрации Воронежской области от 14.10.1998 г. № 978 “О порядке перевода пашни сельхозорганизаций области в другие земельные угодья” (с изменениями от 16.08.1999г.); Постановление Правительства Свердловской области от 22.08.1997 г. № 730-п “О временном порядке перевода ценных сельскохозяйственных угодий в менее ценные сельскохозяйственные угодья”; Постановление Правительства Республики Мордовия от 4.10.1999 г. № 502 “Об утверждении Положения о порядке перевода малопродуктивной неиспользуемой и нерационально используемой пашни сельскохозяйственных организаций, крестьянских (фермерских) хозяйств, подсобных хозяйств промышленных предприятий и учреждений, занимающихся сельскохозяйственным производством, в другие, менее ценные, земельные угодья”.

Г. Освоение новых сельскохозяйственных земель, в том числе в качестве компенсации потерь сельскохозяйственного производства

Некоторые вопросы освоения новых земель для вовлечения их в сельскохозяйственный оборот регулируются законодательством о мелиорации земель и о землеустройстве. Например, Федеральный закон от 10.01.1996г. № 4-ФЗ “О мелиорации земель” (ст. 1) так определяет задачи мелиорации земель. Мелиорация земель осуществляется в целях повышения продуктивности и устойчивости земледелия, обеспечения гарантированного производства сельскохозяйственной продукции на основе сохранения и повышения плодородия земель, а также создания необходимых условий для вовлечения в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых и малопродуктивных земель и формирования рациональной структуры земельных угодий.

Согласно ст. 18 Федерального закона от 18.06.2001 г. № 78-ФЗ “О землеустройстве” при проведении внутрихозяйственного землеустройства разрабатываются мероприятия по освоению новых земель. Ст. 19 этого Закона относит к видам землеустроительной документации проекты освоения новых земель.

Закон РФ от 11.10.1991 г. № 1738-1 “О плате за землю” (с изменениями 14.02 и 16.07.1992 г., 14.05.1993 г., 9.08.1994 г., 22.08 и 27.12.1995 г., 28.06, 18.11 и 31.12.1997 г., 21.07, 25.07 и 29.12.1998 г., 22.02 и 31.12.1999 г.) в ст. 2 в качестве цели введения платы за землю рассматривает стимулирование рационального использования охраны и освоения земель. Согласно ст. 24 данного Закона земельный налог и арендная плата учитываются в доходах и расходах соответствующих бюджетов отдельной строкой и используются исключительно на финансирование мероприятий, в том числе по освоению новых земель.

В законодательстве субъектов Федерации также отражена тенденция постоянного вовлечения в сельскохозяйственное производство новых земель, независимо от того, каков уровень распаханности территории. Например, Закон Республики Мордовия от 17.04.2000г. №4-З “Об обеспечении эффективного землепользования и обороте земель сельскохозяйственного назначения в Республике Мордовия” (с изменениями от 2.10.2000г.) ставит своей целью осуществление комплекса мероприятий по обеспечению плодородия земель сельскохозяйственного назначения, вовлечению в сельскохозяйственный оборот пустующих и неэффективно используемых земель указанной категории, определяет меры экономического стимулирования эффективного землепользования.

При освоении новых земель не принимается во внимание экологический фактор. В законодательстве не определено, какие именно виды сельскохозяйственных угодий должны быть освоены и введены в оборот в зависимости от существующих природно-климатических условий и экологической целесообразности их будущего использования.

Статья 58 ЗК РФ регулирует порядок возмещения потерь сельскохозяйственного производства и освоения новых земель при соблюдении ряда условий (в частности, требуется положительное заключение государственной экологической экспертизы). Действует также постановление Правительства РФ от 28.01. 1993 г. № 77 “Об утверждении Положения о порядке возмещения убытков собственникам земли, землевладельцам, землепользователям, арендаторам и потерь сельскохозяйственного производства” (с изменениями от 27.12.1994 г., 27.11.1995 г., 1.07.1996 г., 15.05.1999 г.). Потери сельскохозяйственного производства вследствие изъятия сельскохозяйственных угодий для использования их в целях, не связанных с ведением сельского хозяйства, выражаются в сокращении (безвозвратной потере) площадей используемых сельскохозяйственных угодий или ухудшении их качества (снижения плодородия почв) под влиянием деятельности организаций. Они возмещаются в целях сохранения уровня сельскохозяйственного производства путем восстановления площадей сельскохозяйственных угодий и их качества. Потери возмещаются в размере стоимости освоения равновеликой площади новых земель с учетом проведения на них мероприятий по окультуриванию и повышению плодородия почв до уровня плодородия изымаемых земель (по кадастровой оценке).

Под освоением новых земель (включая их окультуривание и повышение плодородия почв) понимается комплекс мероприятий по организации новых хозяйств и вовлечению в сельскохозяйственное использование земель, занятых кустарниками, малоценными лесами, вырубками и другими несельскохозяйственными угодьями, путем проведения мелиоративных работ (осушение, орошение, культуртехнические и другие мероприятия).

Точно не определено, какие конкретно виды сельскохозяйственных угодий должны быть освоены в качестве компенсации взамен изъятых для несельскохозяйственного использования. Однако исходя из того, что критерием определения размера стоимости освоения равновеликой площади новых земель является уровень плодородия изымаемых земель (по кадастровой оценке), можно предположить, что должны быть введены в эксплуатацию такие же виды сельскохозяйственных угодий, какие были ранее изъяты.

Окончание статьи – в следующем выпуске СБ.


* Данный вывод вовсе не означает, что никогда не следует вовлекать в сельскохозяйственный оборот новые земли. При соблюдении определенных условий это может быть вполне оправдано. К числу таких условий следует отнести интенсивное ведение сельского хозяйства, отсутствие перепроизводства сельскохозяйственной продукции, а также соблюдение интересов, связанных с охраной окружающей среды. Пока эти условия, к сожалению, отсутствуют в нашей стране.






Наверх
3,154 просмотров



Сибирский экологический центр
Центр охраны дикой природы
Проект ПРООН/ГЭФ по степным ООПТ России
Казахстанская ассоциация сохранения биоразнообразия
Об издании

Популярное
ПРООН ГЭФ Минприроды России