Влияние сельскохозяйственной политики на биологическое разнообразие и ландшафты 
ISSN 1726-2860
(печатная версия ISSN 1684-8438)

Содержание номера

№12 осень 2002

СтратегияЗаконодательствоСтепи под охранойСтепной регионЗащита редких видовОптимизация природопользованияСобытияОбъявленияНовые книги Выходные данные журнала

Стратегия

Влияние сельскохозяйственной политики на биологическое разнообразие и ландшафты

Ben Delbaere (ECNC),
при участии L.B. Hoffmann (ECNC),
U. Pinborg и J.-E. Petersen (EEA)

Мы публикуем сокращенный перевод доклада “The impact of agricultural policies on biological diversity and landscape” (подготовлен к Парижской Конференции, документ STRA-CO/AGRI (2001) 13) с любезного разрешения авторов.

Основные сокращения: в данной публикации опущены таблицы примеров и ссылки на литературные источники, часть 2 приведена реферативно.

Полный текст доклада на английском и французском языках имеется в редакции СБ, а также доступен в Интернете:

http://www.nature.coe.int/english/cadres/agric.htm

1. Влияние сельского хозяйства на биоразнообразие и ландшафты

1.1 Введение

Без сомнения, сельское хозяйство – основной фактор, оказывающий влияние на биологическое и ландшафтное разнообразие в Европе. На его долю приходится 42 % земель Европы, оно потребляет около 50,5 % бюджета Европейского Союза. Основная цель сельского хозяйства – производство продовольствия и сырья для легкой промышленности, но в этом процессе оно в большой степени формирует окружающую среду Европы. С одной стороны, речь идет о давлении на окружающую среду, сила которого связана с интенсивностью и масштабом сельскохозяйственной деятельности. Однако с другой – именно сельским хозяйством создана преобладающая часть ландшафтного разнообразия Европы, и оно играет важную роль в сохранении большой доли европейского биоразнообразия.

В этой статье мы рассматриваем биоразнообразие в понятиях дикой флоры и фауны и их местообитаний, равно как ландшафтного разнообразия. Большая часть информации относится к странам ЕС, поскольку в этих странах действует общая сельскохозяйственная политика, но многое касается и Европы в целом.

1.2. Сельскохозяйственная политика и окружающая среда в Европе

1.2.1. Предпосылки интеграции европейской сельскохозяйственной и экологической политики

Сельскохозяйственный сектор стал одним из первых объектов согласованной политики уже на заре существования Европейского Экономического Сообщества (ЕЭС). Истоки нынешней Общей сельскохозяйственной политики ЕС (ОСП; Common Agricultural Policy, CAP) нужно искать в Римских Договорах, легших в основу ЕЭС (1957 г.). Более конкретно, статья 39 Договора определяет исходные цели ОСП, которые преимущественно направлены на увеличение продуктивности, обеспечение высоких жизненных стандартов для крестьян (фермеров) и стабилизацию рынков. В то время природоохранная тематика еще не была предметом рассмотрения.

Результирующее влияние той ОСП на окружающую среду оказалось преимущественно негативным, вследствие всевозрастающих интенсификации и масштабов сельскохозяйственной деятельности. За этим последовало перепроизводство сельхозпродукции, повлекшее критику ОСП в семидесятых – восьмидесятых. Критика привела к серьезной реформе ОСП 1992 года, известной как реформа МакШэрри (MacSharry; по имени члена Европейской комиссии по сельскому хозяйству). Вместе с Единым Европейским Актом (Single European Act, 1987г.), которым введено правовое требование интегрировать охрану окружающей среды с другими сферами политики, эта реформа впервые включила условия, касающиеся состояния окружающей среды, связанного с сельскохозяйственной политикой, выделив их в “сопутствующие меры”. Такие сопутствующие меры, введенные Постановлением Совета (Council Regulation, ЕЭС) 2078/92 по агроэкологическим мерам, стали поворотным пунктом в сельскохозяйственной политике ЕС. Их действие охватывало к 1999г. 20% всех сельскохозяйственных территорий ЕС.

Второй этап существенной реформы ОСП был связан с дискуссиями вокруг Повестки дня-2000 Европейского Союза, которые завершились согласием в марте 1999 г. в Берлине. Одной из основных проблем, определяющих реформу на этом этапе, стало предстоящее расширение ЕС, который должен пополниться потенциально тринадцатью новыми государствами – членами. Продолжение ОСП в ее нынешней форме, в то время как число государств – членов вырастет до двадцати восьми, оказалось бы чрезвычайно затратно. Однако в ходе дискуссий об этой реформе затрагивались и вопросы более тесной интеграции природоохранных аспектов в сельскохозяйственную политику. Результатом, кроме прочего, стало смещение государственной поддержки от производства зерновых к прямым территориальным выплатам и увеличение выплат, поддерживающих поголовье скота, что выгодно для производителей, ведущих “органическое”* хозяйство. Другим значительным достижением этой реформы стали взаимосогласованные природоохранные меры – выдвижение экологических условий для получения сельскохозяйственной денежной поддержки – в статье 3 Постановления об Общих правилах (Common Rules Regulation 1259/1999) и в Постановлении по развитию села (Rural Development Regulation 1257/1999). Последние получили название “второго столпа” сельскохозяйственной политики, подразумевая, что первый – это меры, связанные с поддержкой рынка. Три типа мер могут быть применены в рамках статьи 3 Постановления об Общих правилах (также см. ниже):

  • поддержка в обмен на агроэкологические обязательства;
  • общие обязательные требования;
  • специфические природоохранные требования, обуславливающие какие-либо прямые выплаты.

Дискуссии вокруг реформы, вероятно, возобновятся в связи со среднесрочными обзорами Повестки дня-2000. Ключевым вопросом этих реформ, скорее всего, станет многофункциональность сельского хозяйства (производство услуг, иных, нежели продукты питания и промышленное сырье, – связанных с окружающей средой, социокультурных и экономических).


Доля сельскохозяйственных земель, охваченных агроэкологическими мерами в странах Европы (на 1998 г.). По данным Европейской Комиссии.

Воспроизводится из обзора, подготовленного к Парижской Конференции по сельскому хозяйству и биоразнообразию: Y.Hoogeveen, J.-E. Petersen, P.Gabrielsen. Agriculture and biodiversity in Europe (STRA-CO/AGRI(2001)17).


1.2.2. Программы поддержки

Реформа ОСП в рамках процесса Повестки дня-2000 ввела две основные группы мер, которые должны оказаться полезными для окружающей среды.

  • Взаимосогласованность: при предоставлении прямой денежной помощи сельхозпроизводителям государства – члены ЕС могут учитывать природоохранные моменты, обуславливая получение поддержки: (а) какими-либо агроэкологическими обязательствами со стороны получателей, (б) выдвигая общие, обязательные для всех природоохранные требования или (в) увязывая ее с какими-то специфическими природоохранными требованиями в качестве условия прямых выплат.
  • Регуляции: государства – члены могут решить сократить в данном календарном году сумму выплат, предназначенных сельхозпроизводителям, в случае, когда:
  • (а) привлечение рабочей силы, использовавшейся в их хозяйствах в течение этого года (выраженное в единицах человеко-лет), было ниже пределов, установленных государствами – членами;
  • (б) общее благосостояние их хозяйств в течение этого года (выраженное в форме стандартного превышения над средним для данного региона либо меньшей географической единицы) поднялось выше лимитов, определенных государствами – членами;
  • (в) общая сумма выплат, предоставленных в рамках программ поддержки в данном календарном году, превысила лимиты, установленные государствами – членами (Постановление ЕС 1259/1999).

При этом, средства, которые оказались сэкономлены вследствие таких регуляций либо несоответствия природоохранным условиям получения помощи, остаются доступными для государств – членов в качестве дополнительной поддержки Сообщества (Community support), предназначенной специально для финансирования агроэкологических мер, облесения сельскохозяйственных земель, компенсационных пособий для территорий с затрудненными условиями жизни или особыми экологическими ограничениями и программ ранней пенсии.

В Постановлении об Общих правилах (1259/1999) бремя решения, применять ли те или иные из этих действий, возлагается на государства – члены, поскольку использование экологических критериев в качестве условия прямых выплат (взаимосогласованность в общем смысле) само по себе не является обязательным. В принципе, введение строгой обязательности могло бы стимулировать государства гораздо более активно принимать во внимание экологические проблемы в сельском хозяйстве.

Дополнительные рыночные меры, позитивно влияющие на окружающую среду, включены в Постановление о пашне (1251/1999), где в качестве “нормального” устанавливается 10%-й темп выведения земель из распашки. Хотя ожидаемое воздействие на биоразнообразие тут неоднозначно, ясно, что целенаправленное и хорошо организованное выведение земель из распашки может оказаться весьма благоприятным для дикой природы. В рамках руководящих документов ОСП национальные правительства имеют возможность ввести адекватные правила управления этим процессом, и это нужно считать приоритетным. Однако тут есть и ограничения на уровне ЕС. Например, запрещается выводить из распашки полосы шириной менее 10 м, хотя они были бы полезны в качестве буферных полос, переходных к природным местообитаниям, либо живых изгородей. Более того, природоохранные организации давно считают допустимым умеренный выпас на выведенных из распашки землях, так как это полезно с точки зрения биоразнообразия, но он запрещен правилами ОСП.

Государства – члены получили новую возможность на основании внутренних (национальных) условий определять долю поддержки, предоставляемой мясной и, с 2005 г., молочной отраслям. Эти условия могут включать и цели, касающиеся биоразнообразия. В частности, тут есть возможности для поддержания низкой пастбищной нагрузки на постоянных пастбищах посредством доплат за используемую площадь. Это могло бы, например, способствовать выпасу в займищах (маршах). Однако правила перераспределения выплат относительно узки, и природоохранные цели будут вынуждены конкурировать тут с экономическими аргументами. Потенциальный объем доступного финансирования значителен- он почти равен текущим агроэкологическим тратам некоторых стран.

Сходный анализ применим также к пересмотренной премии за экстенсификацию скотоводства, сокращающую нагрузку скота на пастбища. Намерением Комиссии было добиться реальной экстенсификации, в будущем связав эти выплаты с действительной численностью скота, а не с “бумажными” заявлениями. Однако окончательное соглашение ввело новые пороги и уровни платежей, которые выглядят значительно слабее, чем потенциально могли бы. Теперь многое зависит от политики, проводимой национальными правительствами, преимущественно в свете переоформления Премий за экстенсификацию и вновь введенных “национальных пакетов” к ним. Такие пакеты позволяют государствам – членам гибко компенсировать региональную разницу в способах производства и агрономических условиях. В национальные пакеты могут быть включены некоторые природоохранные возможности – например, доплаты за площадь постоянных кормовых угодий или, альтернативно, за поголовье для наиболее экстенсивных хозяйств (где пастбищная нагрузка ниже 1 условной головы КРС на гектар).

За пределами ЕС агроэкологические меры применяются некоторыми присоединяющимися [к ЕС] странами с начала 1990-х гг. Наиболее распространенной программой является поддержка “органического” сельского хозяйства, имеющаяся в пяти странах (Чехия, Венгрия, Литва, Польша и Словакия), где действуют ландшафтно-ориентированные меры для малопредпочитаемых территорий (МПТ; Less Favoured Areas, LFA). Большинство центрально-европейских стран (Чехия, Венгрия, Польша, Словакия, Словения) предоставляет значительную поддержку хозяйствам на убыточных территориях в форме выплат, аналогичных таковым для МПТ. Особенно поддерживаются хозяйства, базирующие сельхозпроизводство на кормовых угодьях. Среди трех стран Балтии на сегодня только Литва ввела сходную программу. Латвия, Эстония, а также Болгария и Румыния еще не имеют развитых (утвержденных) программ поддержки МПТ. В Чехии поддержка, предоставляемая для МПТ, обуславливается минимальной пастбищной нагрузкой в 0,1 (“органические” хозяйства) или 0,25 (обычные хозяйства) усл. голов КРС / га, чтобы гарантировать хотя бы минимальное использование пастбищ.


Валовое потребление азотных удобрений в ЕС (треугольники) и странах Центральной и Восточной Европы (кружки). По данным ФАО. Воспроизводится из обзора, подготовленного к Парижской Конференции по сельскому хозяйству и биоразнообразию: Y.Hoogeveen, J.-E.Petersen, P.Gabrielsen. Agriculture and biodiversity in Europe (STRA-CO/AGRI(2001)17).


1.2.3. Меры по развитию села, поддержка МПТ и агроэкологические программы

Традиционные европейские агроэкосистемы, такие как: экстенсивно используемые плантации плодовых деревьев (например, оливковые плантации в средиземноморских странах), лесопастбищные системы (как dehesas в Испании и montados в Португалии – см. прим. на с. 9) и пастбищные системы высокогорий – поддерживают значительный объем биоразнообразия. Все они, однако, относятся сейчас к малопредпочитаемым территориям.

Постановление ЕС по развитию села (1257/1999) предлагает сельхозпроизводителям малопредпочитаемых территорий (МПТ) продолжать сельскохозяйственное использование своих земель, имея целью поддержать местное сельское население, развить системы устойчивого сельского хозяйства и применить обычные примеры наилучшей сельскохозяйственной практики. В рамках программы агроэкологических мер и пособий, которая основана на этом постановлении, поддерживается также сохранение сельскохозяйственных территорий высокой природной ценности (территории ВПЦ; High Nature Value farming areas, HNV areas), поскольку такие территории часто совпадают с МПТ. Государства – члены могут далее поддерживать такие меры с помощью взаимосогласованных мер и регуляций (см. выше).

Сохраняется нужда в более специализированных программах мониторинга в рамках программ развития села, в частности, в программах, учитывающих критерии сохранения биоразнообразия. Руководство по оценке программ развития села на 2000-2006 гг., утвержденное Европейской Комиссией, представляет один из важных инструментов для оценки применения интегрированных планов развития села. Однако биоразнообразие не было учтено ни при запуске этих планов и их предварительной оценке, ни при последующей среднесрочной и post factum оценке программ развития села.

1.3. Позитивное влияние сельскохозяйственной деятельности на биологическое и ландшафтное разнообразие

Текущее состояние европейского биологического и ландшафтного разнообразия в большой степени является результатом продолжавшейся несколько тысячелетий сельскохозяйственной деятельности. Говоря о позитивном влиянии европейского сельского хозяйства на биоразнообразие нужно иметь в виду две концепции.

1. Во-первых, полуестественные местообитания Европы, определившие большое биоразнообразие и высокую ландшафтную (рекреационную) ценность сельских территорий, возникли как побочный продукт сельской экономики, которая с тех пор радикально изменилась и в которой это прежнее сельскохозяйственное природопользование, связанное со многими полуестественными местообитаниями, часто само по себе вышло из употребления.

2. Во-вторых, на любом конкретном участке прекращение сельскохозяйственной деятельности – равно экстенсивной или интенсивной- не приводит к обязательному восстановлению того биоразнообразия или ландшафтных ценностей, которые некогда тут существовали; процессы естественной сукцессии регулируются другими воздействиями, связанными с экологической динамикой или сельскохозяйственным природопользованием, и с течением времени эти регуляторы изменяются по своей природе и интенсивности.

1.3.1. Биоразнообразие и ландшафтные ценнности агроэкосистем

Сельскохозяйственные территории, представляющие особую ценность для биоразнообразия Европы, включают в себя:

  • полуестественные территории, состоящие из обширных участков сельскохозяйственных земель, используемых с низкой интенсивностью, где остаются распространенными более традиционные формы хозяйствования; сюда относятся не только природные травяные сообщества, но и некоторые экстенсивно используемые посевы многолетних трав;
  • некоторые типы сельскохозяйственных местообитаний, ценных для отдельных видов, включая относительно интенсивно используемые земли, где некоторые виды адаптировались к современным сельскохозяйственным технологиям, например – оливковые плантации или кустарники;
  • структурные элементы агроландшафта, такие как живые изгороди, отдельные деревья, пруды или закраины полей, которые поддерживают собственную флору и фауну, а также важны для миграции, отдыха, гнездования и кормежки многих других видов, связанных с сельскохозяйственными местообитаниями.

Международная организация BirdLife International на основе пяти категорий определила статус всех 514 европейских видов птиц. Из них 278 квалифицируются как виды, сохранение которых важно для всей Европы (Species of European Conservation Concern – SPEC), из этого числа 195 относятся к категориям 1 – 3 (неблагоприятное состояние охраны – unfavourable conservation status). Из них 60 % (117 видов) так или иначе ежегодно используют низменные сельскохозяйственные земли. В общеевропейском масштабе сельскохозяйственные местообитания, сравнительно с любыми другими, поддерживают высочайшее общее видовое богатство птиц, что в немалой степени связано с обширной площадью, занимаемой этими местообитаниями. Особенно важны для птиц, имеющих неблагоприятное состояние охраны, степные местообитания.

Амфибии и рептилии не кажутся тесно связанными с сельскохозяйственными ландшафтами, хотя для достоверной демонстрации этого недостает данных. Все же показаны некоторые взаимосвязи между наличием определенных видов лягушек и тритонов и мелкими элементами сельскохозяйственного ландшафта, такими как живые изгороди и пруды. Другой пример – наличие некоторых рептилий в сухих кальцефитных злаковниках.

Красная книга европейских бабочек включает 65 % от 576 видов бабочек, обитающих в травяных сообществах, использовавшихся для традиционного сельского хозяйства. Доля бабочек, чьи местообитания представляют собой сельхозземли, варьирует в Европе от 10 % (Финляндия) до 80 % (Нидерланды).

Нет точных данных о том, какая часть из почти 12500 видов европейских растений напрямую зависит от сельскохозяйственной деятельности. Однако известно, что полуестественные травяные сообщества – одни из самых богатых видами растительных сообществ.

Живые изгороди, характеризующиеся как протяженные опушечные местообитания, формируют часть многих традиционных мелкомасштабных сельскохозяйственных территорий Европы. Для многих видов они предоставляют укрытие и служат путями перемещений.

С почвой связана наименее заметная, но наиболее существенная часть биоразнообразия, как по числу видов, так и по численности.. К примеру, 1 м2 почвы под пастбищем в Дании содержит 40тыс. мелких дождевых и прочих кольчатых червей, около 10 млн. круглых червей (нематод) и свыше 40 тыс. насекомых и клещей. Один грамм плодородной сельскохозяйственной почвы может содержать свыше 2,5 млрд бактерий, 40 тыс. грибов, 50тыс. водорослей и 30тыс. простейших. Биомасса, создаваемая этими организмами, в свою очередь, используется другими видами и тем самым поддерживает биоразнообразие.

Важность сельскохозяйственного природопользования также отражена в процессе создания сети ООПТ “Натура-2000″, согласно Директиве по местообитаниям ЕС. Многие из типов местообитаний, занесенных в Приложения к этой Директиве, являются полуестественными, и их существование зависит от деятельности человека, а именно – от сельскохозяйственной деятельности. Проектирование ООПТ в рамках “Натура-2000″ должно бы потребовать продолжения некоторых видов сельскохозяйственной деятельности, таким образом делая эту программу хорошей платформой для многофункционального сельского хозяйства.

Вообще говоря, представляется, что низкоинтенсивные сельскохозяйственные системы в Европе имеют самую высокую ценность для сохранения биоразнообразия. Этим системам хозяйства свойственно внесение удельно малого количества вещества (органических и минеральных удобрений, пестицидов и ирригационной воды). Скотоводческие системы отличаются низкой пастбищной нагрузкой. Для низкоинтенсивных систем хозяйства также характерны низкий удельный (с гектара) выход продукции и высокие затраты труда. В большинстве случаев “традиционные” формы сельскохозяйственной деятельности относятся как раз к числу таких систем. Однако и некоторые интенсивные системы, такие, как интенсивно используемые луга Северной Европы, могут иметь высокую ценность для некоторых элементов биоразнообразия (в данном примере – для луговых птиц и зимующих гусей).

Низкоинтенсивные сельскохозяйственные системы столь важны для биоразнообразия потому, что:

  • они создают благоприятные условия для флоры и фауны на длительный период времени (участки полуестественной растительности; мелкие ландшафтные элементы, такие, как живые изгороди и пруды; низкое содержание питательных веществ, позволяющее выживать более чувствительным растениям; большее структурное разнообразие растительности; низкая скорость изменений);
  • в них применяются относительно краткосрочные хозяйственные работы, что позволяет живой природе сосуществовать бок о бок с сельскохозяйственной деятельностью (малое использование агрохимикатов; поздний сбор урожая, до которого успевает завершиться сезон размножения диких животных).

Будет ли сельскохозяйственная деятельность благоприятно влиять на биоразнообразие или нет, определяется на полевом уровне такими факторами, как уровень использования удобрений и пестицидов, пастбищная нагрузка и режимы сенокоса, в зависимости от местных физических условий (например, климата и геологии). Если эта деятельность такова, что стимулирует доминирующую роль только немногих видов, ее влияние окажется разрушительным для растительности и биоразнообразия в целом; если же она поддерживает сосуществование большого числа видов, тогда влияние будет позитивным и устойчивым.

Характер низкоинтенсивных систем сельского хозяйства тесно связан с соответствующими ландшафтами и, с другой стороны, имеет определяющее влияние на них. Фактически, большинство упомянутых выше типов низкоинтенсивных сельскохозяйственных систем может быть с тем же успехом названо ландшафтными типами. Как правило, ландшафты – это видимый результат взаимодействий между природными условиями, с одной стороны, и социальной и экономической активностью – с другой. Сельское хозяйство и связанные с ним социокультурные компоненты – один из основных экономических факторов в развитии ландшафтов. Это проявляется в существовании как ряда отдельных полуестественных ландшафтных элементов (живых изгородей, прудов, лесополос и лесов, осушительных каналов и т.д.), так и целой ландшафтной мозаики, создаваемой размещением селитебных территорий и связанной с ними активностью (сеть дорог, размещение зданий, связь природопользования с удаленностью от поселений и дорог).


Динамика применения гербицидов в ЕС и некоторых странах Центральной и Восточной Европы (Чехия, Венгрия, Польша, Румыния и Словакия). По данным ФАО.
Воспроизводится из обзора, подготовленного к Парижской Конференции по сельскому хозяйству и биоразнообразию: Y.Hoogeveen, J.-E.Petersen, P.Gabrielsen. Agriculture and biodiversity in Europe (STRA-CO/AGRI(2001)17).


1.3.2. Экологические функции, обеспечиваемые агроэкосистемами

Помимо ценности сельскохозяйственных систем с точки зрения поддержания биологического и ландшафтного разнообразия как такового, они еще и обеспечивают выполнение ряда функций, важных для поддержания экологических процессов. К ключевыми относятся следующие (по данным ФАО):

  • разрушение органики и оборот питательных веществ для поддержания плодородия почв, что обеспечивает, соответственно, существование растений и животных;
  • разрушение загрязняющих веществ и поддержание чистоты атмосферы;
  • смягчение климатических воздействий, например: поддержание определенного количества и режима осадков, регуляция круговорота воды, поглощение и последующее высвобождение землей солнечной энергии;
  • поддержание и сохранение устойчивости продуктивной растительности, популяций рыб и наземных животных, противодействие проникновению вредных или менее полезных видов;
  • защита и сохранение почвенных и водных ресурсов, обеспечиваемые, например, растительным покровом, и соответствующее поддержание целостности ландшафтов и местообитаний;
  • депонирование углерода (растениями и почвой).

1.4. Негативное влияние сельскохозяйственной деятельности на биологическое и ландшафтное разнообразие

Как ясно из предыдущих разделов, до индустриализации сельского хозяйства, т.е. примерно до середины XIX в. сельскохозяйственная деятельность большей частью благотворно сказывалась на биоразнообразии, во многих случаях увеличивая его на локальном и региональном уровнях. Однако не следовало бы забывать, что и до индустриализации сельское хозяйство оказывало негативное влияние, связанное, например, с истощением почв, перевыпасом, торфозаготовками и лесным хозяйством. Все же, с началом индустриализации негативное и даже разрушительное влияние сельского хозяйства на биоразнообразие приобрело гораздо более широкие масштабы и стало происходить с гораздо большей скоростью.

Основной силой, влияющей на биоразнообразие со стороны современного сельского хозяйства, обычно считают поляризацию сельскохозяйственной напряженности. Речь идет о поляризации между двумя крайними процессами, происходящими в одно и то же время в одном и том же регионе:

1) маргинализация и забрасывание сельскохозяйственных территорий;

2) интенсификация и механизация.

Эти процессы обычно являются результатом комбинации различных факторов. Ниже перечислены некоторые варианты управления сельскохозяйственными землями, приводящие к потерям биоразнообразия.

  • Потеря несельскохозяйственных местообитаний происходит в результате мелиорации, осушения земель или косвенного загрязнения. Примеры – безвозвратное разрушение торфяных болот в результате осушения в северо-западной Германии, распашка вересковых пустошей северо-западной Европы, крупномасштабная ирригация на юге Европы.
  • Сельскохозяйственное “улучшение” низкопродуктивных обрабатываемых земель привело к серьезным и большей частью необратимым потерям местообитаний. Подобное управление сельскохозяйственными землями часто включает применение удобрений и мелиорантов (например, извести), улучшение дренажных систем, повышение поголовья скота, распашку и пересев. Примеры теряемых при этом местообитаний – кальцефитные травяные сообщества, используемые под выпас займища и экстенсивно выпасаемые пастбища на бедных кислых почвах.
  • Исчезновение в агроландшафтах некоторых структурных элементов, таких, как живые изгороди, необрабатываемые межи и закраины полей. Наиболее обычные причины такого типа потерь местообитаний – это консолидация земель (устранение чересполосицы), увеличение среднего размера земельных участков и механизация. Потеря ландшафтных элементов, увеличивая масштабы интенсивно используемых угодий, ведет к фрагментации местообитаний и изоляции популяций, что отрицательно влияет на их жизнеспособность.
  • Потеря разнообразия на продуктивных сельхозземлях в результате интенсификации их использования – улучшения приемов обработки почвы и сбора урожая, более интенсивной ирригации, увеличения использования удобрений и пестицидов, упрощения методов управления, широкого применения монокультур (специализации хозяйств), применения пластиковых покрытий для защиты посевов от высыхания, более коротких севооборотов и т.д. Негативному влиянию в этом случае подвергаются, например, сообщества сорняков на обрабатываемых землях, прежде массовые виды птиц, такие, как серая куропатка, а также видовое разнообразие плодородных лугов. Будучи более актуальными для северной Европы, эти процессы отмечены и на юге (в Испании).
  • Зато следующая тенденция более характерна именно для южной Европы. Это маргинализация и забрасывание сельских земель. Маргинализация в европейском сельском хозяйстве принимает различные формы и охватывает территории различных размеров – от отдельных клочков земли, более не пригодных для обработки, до крупных регионов. Процесс забрасывания земель развивается в несколько стадий, начинаясь с упрощения и отказа от традиционных систем сельского хозяйства, некоторые из которых отличались эффективным поддержанием баланса между производством продовольствия и сохранением биоразнообразия. Забрасывание может оказать благоприятный эффект на интенсивно используемые, бедные биоразнообразием территории, но обычно оно вредно для территорий, где поддерживалось богатое биоразнообразие.

Иллюстрацией того, как сельскохозяйственная деятельность может влиять на эффективность политики ЕС в сфере биоразнообразия, служат данные о типах местообитаний (сообществ), сохранение которых представляет общеевропейскую важность. Большое число таких местообитаний подвержено негативному влиянию сельскохозяйственной интенсификации или, напротив, забрасывания сельхозземель. Из 198 типов местообитаний, перечисленных в Приложении I Директивы ЕС по местообитаниям, 65 испытывают угрозу от интенсификации выпаса, 26 (включая 10 приоритетных местообитаний) – от прекращения традиционной сельскохозяйственной деятельности (такой, как сенокос).

1.5. Обзор влияния сельскохозяйственной политики

Исторически, сельскохозяйственная политика всегда была направлена на увеличение продуктивности сельского хозяйства. Выше мы отмечали, что охрана окружающей среды не была предметом первостепенного внимания вплоть до 1980-х годов.

Процессы интенсификации и специализации – это отчасти реакция на общее экономическое развитие и технологические изменения. Тем не менее, в немалой степени они также поддерживались, ускорялись и даже вообще становились возможными именно вследствие политики Европейского Сообщества. Ускоряли и поддерживали эти процессы, в частности, следующие инструменты.

1. Государственные программы улучшения земель – например, широкомасштабные проекты по осушению и мелиорации земель или программы консолидации земель (борьбы с чересполосицей).

2. Фермерские субсидии и ссуды для модернизации и интенсификации – например, для капитального строительства, проведения осушения земель или внедрения новой техники.

3. Гарантированные минимальные цены на сельскохозяйственную продукцию, обеспечивающие фермерам защищенный “тыл” для новых инвестиций.

4. Государственная поддержка продукции. Эффективное и конкурентоспособное сельское хозяйство было официальной целью сельскохозяйственной политики всех государств Европы в течение последних десятилетий. Исследования и поддержка современной сельскохозяйственной практики играли важную роль в достижении этой цели. Техническая поддержка была важным фактором в убеждении обычно консервативных крестьян внедрять современные технику и методы ведения сельского хозяйства.

Введение новых сельскохозяйственных технологий в сочетании со стимулированием модернизации и интенсификации сельского хозяйства посредством европейской и национальной сельскохозяйственной политики привели в ЕС к огромным изменениям в управлении сельским хозяйством и к росту уровня его продуктивности. Однако исключительный успех ОСП в обеспечении модернизации и повышении продуктивности привел к трем негативным последствиям:

  • все большему отклонению сельского хозяйства от естественных процессов, что результировалось негативным влиянием на разнообразие местообитаний и видов, как обсуждалось выше;
  • увеличению излишков основных сельскохозяйственных продуктов (например, 20 млн. зерна в 1991 г.);
  • постоянно растущим бюджетным тратам (30 млн. ЭКЮ в 1989 г. – две трети всего бюджета ЕС).

В частности, именно излишки и расходы бюджета оказались в центре все более нелицеприятных публичных дебатов и критики ОСП. Фактически, они поставили под угрозу самое функционирование политики и создали значительные препятствия для достижения других очень важных политических целей ЕС, таких, как создание истинного Общего Рынка.


Изменение площади пахотных угодий в странах ЕС и в странах Центральной и Восточной Европы. По данным ФАО. Воспроизводится из обзора, подготовленного к Парижской Конференции по сельскому хозяйству и биоразнообразию: Y.Hoogeveen, J.-E.Petersen, P.Gabrielsen. Agriculture and biodiversity in Europe (STRA-CO/AGRI(2001)17).


2. Рекомендации для улучшения (резюме)

Один из индикаторов, ясно показывающих интерес политиков к той или иной проблеме, – это то, как много денег они готовы на нее тратить. Сейчас только 3 % общего бюджета ОСП резервировано на агроэкологические программы. Ожидается, что в период 2000- 2006 гг. затраты ЕС на поддержку рынка в рамках ОСП составят 267 млрд евро, и лишь около 30 млрд евро – на “второй столп” (развитие села и агроэкологию). Так что первая и самая очевидная рекомендация: если хочется реально чего-то добиться, бюджет на эти цели должен быть увеличен.

Выполнение Постановления по развитию села (1257/1999) закрепляет политический выбор, заложенный в Постановлении об Общих правилах (1259/1999), – требовать необходимый минимум экологических стандартов в обмен на выплаты в рамках ОСП. Таким образом, сельхозпроизводители, принимающие агроэкологические обязательства и/или получающие компенсационные пособия на малопредпочитаемых территориях, на всей площади своих хозяйств соблюдают стандарты Наилучшей сельскохозяйственной практики** (включая стандарты соответствия природоохранным требованиям). Наша рекомендация: использовать этот принцип Наилучшей сельскохозяйственной практики как основу и применять его максимально широко.

Европейская Организация Землевладельцев (European Landowners’ Organisation, ELO) выработала предложения, направленные на введение природоохранных элементов в ОСП и сдвиг поддержки в сторону развития многофункциональной роли сельского хозяйства. Ее основные предложения следующие:

  • необходимо отделить основные виды сельскохозяйственной поддержки от текущего производства;
  • перенаправить поддержку на оплату экологических услуг (функций), потребляемых всем обществом;
  • перераспределить поддержку дохода в зависимости от размеров хозяйств;
  • упростить ОСП;
  • сократить экспортные субсидии;
  • увеличить возможности импорта;
  • стимулировать развитие села.

Вышеупомянутые элементы Повестки дня-2000 и предложения по дальнейшему развитию реформы ОСП затрагивают экологическую устойчивость сельского хозяйства в общем виде. С точки зрения биоразнообразия, однако, необходимо, чтобы перераспределенная поддержка экологических функций была направлена именно на те сельскохозяйственные территории, где поддерживается наиболее высокий уровень биоразнообразия, то есть- в сельскохозяйственные системы высокой природной ценности. Сейчас они часто не получают особых выгод от агроэкологических программ и планов развития села. Итак, требуется, чтобы эти программы и планы были нацелены на территории высокой природной ценности. Тут нужно не только предоставить адекватную финансовую поддержку, но и обеспечить соответствующее обучение и информацию для сельхозпроизводителей, а также создать достаточные административные возможности в этих регионах.

Ряд предложений включает План действий по биоразнообразию в сфере сельского хозяйства ЕС (Biodiversity Action Plan for Agriculture):

  • интеграцию природоохранных аспектов в ОСП;
  • развитие сельскохозяйственного производства продовольствия в согласии с экологическими стандартами, учитывающими защиту биоразнообразия;
  • добровольное сокращение вноса [вещества и энергии на сельхозугодья];
  • развитие альтернативных (менее интенсивных) систем хозяйства;
  • экстенсивную скотоводческую систему и поддержку малопредпочитаемых территорий;
  • поддержку существования экологической инфраструктуры, например “Натура-2000″;
  • уверенность, что расширяющиеся программы учитывают сохранение биоразнообразия;
  • генетические ресурсы: использование здоровых технологий;
  • генетические ресурсы: сохранение особо угрожаемых пород/сортов и локальных вариететов.

Соотношение общей площади сельхозугодий (1), постоянных пастбищ (2) и интенсивно выпасаемых пастбищ (3) в ЕС (1997 г.) (в тыс. га). Из обзора, подготовленного к Парижской Конференции по сельскому хозяйству и биоразнообразию: Y. Hoogeveen, J.-E. Petersen, P.Gabrielsen. Agriculture and biodiversity in Europe (STRA-CO/ AGRI(2001)17), с изменениями.


Эффективность Плана действий зависит от того, как он будет выполняться государствами – членами, которые должны предоставить для этого адекватные финансовые и административные ресурсы. Критически важна всесторонняя помощь сельхозпроизводителям, чтобы они полностью осознали важность биоразнообразия и свою роль в его сохранении.

Перевод А. Рыбенко и И. Смелянского


* Органическое сельское хозяйство – это система сельского хозяйства, которая полагается преимущественно на местные ресурсы и зависима от поддержания экологического баланса. Ключевым фактором для производства продукции в таких системах является плодородие почв, в противоположность “индустриальному” сельскому хозяйству, где ключевую роль играют вложения вещества и энергии (минеральных удобрений, пестицидов, ГСМ и т.д.). - Прим. СБ

** Наилучшая сельскохозяйственная практика (Good Agricultural Practice, GAP) – официально принятые в ЕС стандарты ведения сельскохозяйственного производства, обеспечивающие минимизацию негативных последствий для окружающей среды и высокое качество производимой продукции. В то же время, существует альтернативный взгляд на GAP, согласно которому, эти стандарты должны быть ориентированы на максимальное увеличение урожайности, уделяя лишь небольшое внимание агроэкологическим аспектам. Нормы GAP не имеют силы обязательного требования, но принимаются сельхозпроизводителями добровольно, например в обмен на государственную поддержку. – Прим. СБ






Наверх
395 просмотров



Сибирский экологический центр
Центр охраны дикой природы
Проект ПРООН/ГЭФ по степным ООПТ России
Казахстанская ассоциация сохранения биоразнообразия
Об издании

Популярное
ПРООН ГЭФ Минприроды России