Охрана степных экосистем и новеллы в земельном законодательстве Украины 
ISSN 1726-2860
(печатная версия ISSN 1684-8438)

Содержание номера

№11 зима 2002

СтратегияЭкологический каркасОптимизация природопользованияВосстановление степейПроблемаЗащита редких видовЗаконодательствоКонвенция об опустыниванииНовостиСобытияОбъявления Новые книги Выходные данные журнала

Законодательство

Охрана степных экосистем и новеллы в земельном законодательстве Украины

Виталий Зуев (ЭкоПраво-Харьков, Харьков)

С 1 января 2002 года в Украине вступил в действие новый Земельный кодекс. Его принятие сопровождалось долгими баталиями между депутатами на протяжении нескольких сессий Верховной Рады. Положения нового кодекса обсуждались политиками и гражданами в средствах массовой информации, вызывали ожесточенные дискуссии. 25 октября 2001г. Верховная Рада все-таки приняла новый Земельный кодекс. В настоящее время он уже действует и, естественно, возникают вопросы: “О чем же спорили наши избранники и граждане? Какие новые положения содержатся в Земельном кодексе? Как он вписывается в общую систему экологического законодательства?”. Также, в рамках тематики Степного Бюллетеня, целесообразно рассмотреть вопросы, связанные с возможными последствиями принятия Земельного кодекса для охраны и использования степей.

Несмотря на то, что новый ЗК вступил в действие 1.01.2002 года, уже 20 декабря 2001 года Законом Украины “О государственном бюджете Украины на 2002 год” в него были внесены изменения. Структурно Кодекс состоит из 10 разделов с внутренним делением на главы и содержит 212 статей.

В Конституции Украины (ст. 14) закреплено положение: “Земля является основным национальным богатством, которое находится под особой охраной государства. Право собственности на землю гарантируется. Это право приобретается и реализуется гражданами, юридическими лицами и государством исключительно в соответствии с законом”. Наличие этой нормы, а также характер и значение земли, в первую очередь в качестве пространственно-операционного базиса и средства производства, и обусловливает то особое внимание, которое уделяется правовому регулированию земельных отношений.

В принятом Земельном кодексе, прежде всего, приведены в соответствие с Конституцией положения, которые касаются права собственности на землю в Украине. Так, право собственности на земельный участок распространяется в его пределах на поверхностный (грунтовый) слой, а также водные объекты, леса и многолетние насаждения, которые на ней находятся. Право собственности на земельный участок распространяется на пространство, которое находится над и под поверхностью участка на высоту и глубину, необходимую для возведения жилых, производственных и иных зданий и сооружений. Согласно ст. 80 ЗК субъектами права собственности на землю являются:

а) граждане и юридические лица – на земли частной собственности;

б) территориальные общины, которые реализуют это право непосредственно или через органы местного самоуправления, – на земли коммунальной собственности;

в) государство, которое реализует это право через соответствующие органы государственной власти, – на земли государственной собственности.

В новом Земельном кодексе упразднена такая, ранее существовавшая, форма собственности как коллективная, которая теперь рассматривается как разновидность частной собственности на землю (совместная собственность). Кроме того, впервые предусмотрена возможность передачи земли, хотя и ограниченная, в собственность иностранных граждан и лиц без гражданства, а также иностранных государств.

Вместе с тем, приобретая права собственности, иностранные граждане и лица без гражданства, а также иностранные государства, равно как и национальные собственники земельных участков, приобретают и обязанности относительно порядка их охраны и использования. В случае нарушения этих обязанностей (своевременной уплаты земельного налога, рационального использования земельного участка по целевому назначению и т.д.) их право собственности может быть прекращено без согласия собственника.

Также необходимо отметить тот факт, что в новом Земельном кодексе большое внимание уделено выписыванию процедурных вопросов. Это позволяет избежать двойственности в толковании правовых норм, которые в нем содержатся, и дает значительные гарантии их неизменности. Кроме того, с юридической точки зрения, существует возможность обжалования процессуальных моментов, связанных, например, с отводом земельного участка, куплей-продажей земель и т.д.

Так, раздел 4 ЗК Украины предусматривает порядок приобретения и реализации права на землю в Украине. Граждане и юридические лица приобретают право собственности и право пользования земельным участком из земель государственной и коммунальной собственности по решению органов исполнительной власти и местного самоуправления. Основаниями такой передачи является принятие решений о приватизации земельных участков, переход права на земельный участок в связи с переходом права на здание или сооружение. В статье 119 ЗК в качестве оснований возникновения права собственности или пользования земельным участком указывается приобретение права на земельный участок за давностью пользования. Граждане, которые добросовестно, открыто и непрерывно пользовались земельным участком в течение 15 лет, но не имеют документов, которые свидетельствовали бы о наличии у них прав на этот земельный участок, могут обратиться в органы государственной власти или органы местного самоуправления с ходатайством о передаче его в собственность или о предоставлении в пользование.

Новый Земельный кодекс также установил, что земельные участки могут приобретаться на основании гражданско-правовых договоров, в том числе на основании договора купли-продажи. В соответствии с положениями ранее действовавшего Земельного кодекса собственник имел ограниченные права по распоряжению земельным участком. Так, в частности, была предусмотрена возможность перехода земельного участка в случае перехода права на здание, сооружение; физическое лицо – собственник земельного участка сельскохозяйственного назначения имело право на заключение договора купли-продажи этого земельного участка. Вместе с тем, существовал ряд ограничений, как общий для всех собственников (целевое назначение, гражданство), так и специфических, например, собственник земельного участка, переданного ему для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, не имел права в течение шести лет после его получения отчуждать его в любой форме (в том числе купли-продажи), кроме наследования или возврата местному совету на условиях его получения. Однако, все возможности заключения договора купли-продажи распространялись только на земельные участки, находящиеся в частной собственности. Отдельные черты договора купли-продажи имело приобретение фермером земельного участка сверх нормы для его бесплатной передачи в пределах максимальной нормы, установленной для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства. Тем не менее, процедуры купли-продажи земельных участков, находящихся в государственной собственности (к которой ранее относилась и коммунальная собственность), не существовало.

В действующем Земельном кодексе предусмотрено, что органы государственной власти и местного самоуправления осуществляют на конкурентных началах продажу земельных участков государственной и коммунальной собственности гражданам и юридическим лицам, которые имеют право на их приобретение. Купля-продажа земельных участков осуществляется по желанию лица и в результате проведения земельных торгов. Наибольший интерес представляет такая новелла, как проведение земельных торгов. Земельные торги проводятся в случае продажи земельных участков государственной и коммунальной собственности субъектам предпринимательской деятельности под застройку. В этом случае необходимо соблюдение ряда условий. Во-первых, должна быть составлена вся документация на земельный участок (определение его границ, техническая документация). Во-вторых, проведение земельных торгов допускается не ранее 30 дней с момента опубликования в прессе официальной информации о выставлении на торги земельных участков, а также размещения на этих земельных участках рекламных щитов с официальной информацией о выставлении их на торги. В-третьих, земельные торги проводятся действительно на конкурентных началах, отсутствие покупателей или наличие только одного покупателя влечет признание торгов не состоявшимися.

Допускается возможность проведения земельных торгов в форме аукциона и для иных категорий земель в случае обращения взыскания на земельный участок, находящийся в собственности юридического лица или гражданина. Однако продажа с торгов земельных участков сельскохозяйственного назначения допускается лишь в том случае, если у собственника отсутствует иное имущество, на которое может быть обращено взыскание.

Также основаниями возникновения права собственности или пользования земельным участком могут являться наследование, мена, дарение, залог, аренда земельных участков.

Как новеллы принятого Земельного кодекса следует также отметить нормативное закрепление институтов добрососедства, земельного сервитута, детализация процессуальных вопросов разграничения прав и обязанностей собственников и сособственников земельных участков, землепользователей.

Рис. Н. Прийдак.

Особое значение для экологического права имеет необходимость определения места Земельного кодекса в общей системе экологического законодательства. Так, часть 2 статьи 3 ЗК устанавливает: “Земельные отношения, которые возникают при использовании недр, лесов, вод, а также растительного и животного мира, атмосферного воздуха, регулируются этим Кодексом, нормативно-правовыми актами о недрах, лесах, водах, растительном и животном мире, атмосферном воздухе, если они не противоречат этому Кодексу”. Эта статья, во-первых, определяет место Земельного кодекса в системе экологического законодательства, а, во-вторых, определяет приоритет его норм в случае конкуренции норм различных законов природоохранного и поресурсового характера. Таким образом, при разрешении вопросов, связанных с землей, необходимо, прежде всего, руководствоваться нормами Земельного кодекса Украины. Вместе с тем, особенности отдельных природных объектов и необходимость их правового закрепления обусловливают также применение иных нормативно-правовых актов. Например, земельные отношения, связанные с организацией и деятельностью национальных парков, природных заповедников, заказников и т.д., регламентируются также Законом Украины “О природно-заповедном фонде” в части, относящейся к порядку выделения земель и характеру допустимой хозяйственной деятельности в пределах этих территорий.

Представляется целесообразным разделить вопросы, связанные с принятием Земельного кодекса Украины, на две части: первую, связанную с существованием степей как экосистем в составе земель сельскохозяйственного назначения, и вторую, связанную с правовым режимом степей в составе объектов природного заповедного фонда Украины.

Земли сельскохозяйственного назначения являются наиболее исследованной категорией земель, что связанно и с историческими традициями Украины как традиционно сельскохозяйственной зоны, и с необходимостью производственного использования таких земель. Этот факт нашел свое отображение и в ЗК Украины, в который практически в неизменном виде “перекочевали” нормы ранее действовавшего кодекса. Таким образом, с точки зрения использования земель сельскохозяйственного назначения Земельный кодекс не внес практически никаких новых положений.

Прежде всего, в нем установлены размеры земельных участков, которые передаются для ведения сельскохозяйственной деятельности, а также определяются условия осуществления такой деятельности. Среди основных условий – необходимость рационального использования земель по целевому назначению. Неиспользование земельного участка влечет за собой его изъятие.

Вместе с тем, существуют опосредованные возможности охраны степей, относящихся к землям сельскохозяйственного значения, за пределами объектов природно-заповедного фонда. Основной посылкой в данном вопросе является обязанность собственников земельных участков соблюдать требования законодательства об охране окружающей природной среды (пункт б части 1 ст. 91 ЗК Украины). Следовательно, кроме выполнения норм земельного законодательства, собственник обязан соблюдать нормы по охране земель, растительного и животного мира как составляющих компонентов степных экосистем.

Прежде всего, собственники земельных участков и землепользователи обязаны сохранять объекты животного и растительного мира, занесенные в Красную книгу, что обеспечивается установлением повышенной уголовной, административной и материальной ответственности за уничтожение или повреждение видов растений и животных, занесенных в нее. Кроме того, в Украине действует также Зеленая книга Украины, которая представляет собой государственный документ, содержащий сводные сведения о современном состоянии редких, исчезающих и типичных естественных растительных групп, которые нуждаются в охране и имеют важное значение как составная часть биологического разнообразия. Таким образом, так как степные сообщества для Украины являются типичными природными объектами, то они также должны заноситься в Зеленую книгу Украины. А в соответствии с “Положением о Зеленой книге Украины”, занесение того или иного вида растений или их групп в Зеленую книгу является основанием для разработки мероприятий по охране и неистощительному использованию таких естественных растительных групп. Следовательно, собственники земельных участков и землепользователи обязаны выполнять мероприятия по сохранению данных природных объектов. Подобные положения содержатся также и в Законе Украины “О животном мире”.

Пункт (а) части 1 ст. 112 ЗК определяет, что вокруг особенно ценных природных объектов, объектов культурного наследия, гидрометеорологических станций и др. с целью охраны и защиты их от неблагоприятных антропогенных воздействий создаются охранные зоны. Примечательным является то, что создание таких охранных зон не связано непосредственно с организацией объектов природно-заповедного фонда и не привязано к этой категории земель. Вместе с тем, в части 3 этой же статьи предусмотрено, что правовой режим земель охранных зон определяется законодательством Украины, но на настоящий момент никакого нормативного акта, связанного с правовым режимом охранных зон вокруг особо ценных природных объектов, не принято, что свидетельствует о пробельности права по этим вопросам.

Значительно большие возможности по охране степных экосистем предоставляет отнесение природного объекта к объектам природно-заповедного фонда и, следовательно, перевод участка в категорию земель природно-заповедного фонда и иного природоохранного значения, что влечет их полное или частичное изъятие из хозяйственного оборота и ограничения хозяйственной деятельности. В ст. 43 ЗК Украины под землями природно-заповедного фонда понимаются участки суши и водного пространства с природными комплексами и объектами, которые имеют особую природоохранную, экологическую, научную, эстетическую, рекреационную и иную ценность и которым в соответствии с законом предоставлен статус территорий и объектов природно-заповедного фонда.

К землям природно-заповедного фонда относятся природные территории и объекты (природные заповедники, национальные природные парки, биосферные заповедники, региональные ландшафтные парки, заказники, памятники природы, заповедные урочища), а также объекты, созданные человеком (ботанические сады, дендрологические парки, зоологические парки, парки – памятники садово-паркового искусства).

В настоящее время в Украине происходит активное обновление всего массива экологического законодательства. Только в 2001 году был принят новый Земельный кодекс, изложены в новой редакции Законы Украины “Об охране атмосферного воздуха” и “О животном мире”, готовится к принятию еще ряд законов и кодексов экологического характера. Приоритеты в построении эффективной системы экологического законодательства все более склоняются в сторону сохранения антропогенно неизмененных территорий и восстановления нарушенных. Принятие нового Земельного кодекса в значительной мере способствует достижению этой задачи за счет закрепления права частной и коммунальной собственности на земли природно-заповедного фонда и иного природоохранного значения, формирования основ для пересмотра будущего законодательства о животном мире и особо охраняемых природных территориях.

Контакт:
Виталий Зуев,
Харьковская городская общественная организация “ЭкоПраво-Харьков”
УКРАИНА 61002 Харьков, а/я 10479
Тел./факс: (0572) 19 10 21, 19 10 23
E-mail: vaz@ecopravo.kharkov.ua

http://www.ecopravo.kharkov.ua/






Наверх
193 просмотров



Сибирский экологический центр
Центр охраны дикой природы
Проект ПРООН/ГЭФ по степным ООПТ России
Казахстанская ассоциация сохранения биоразнообразия
Об издании

Популярное
ПРООН ГЭФ Минприроды России