Очередная революция в управлении охраной природы России 
ISSN 1726-2860
(печатная версия ISSN 1684-8438)

Содержание номера

№16 осень 2004

Степи под охранойЗащита редких видовЗаконодательствоИменаСобытияОбъявленияНовые книги

Законодательство

Очередная революция в управлении охраной природы России

В августе был принят Федеральный закон РФ с совершенно неудобоваримым названием – “О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (№ ФЗ-123 от 22.08.2004 г.). Он принят Государственной Думой в первом чтении 2 июля 2004 года, во втором чтении – 3 августа 2004 г., в третьем чтении – 5 августа 2004 г.; одобрен Советом Федерации 8 августа 2004 г.; подписан Президентом РФ 22 августа 2004 г. Закон в основном вступает в силу с 1 января 2005 г., несколько положений представляют исключения и вступление их в силу оговорено особо. Новый закон затронул очень многие сферы государственного устройства России (рекордно многие…). Не обошел и природоохранные органы, для которых новации оказались поистине революционными.

Две статьи (62 и 140) этого закона вносят изменения в Федеральные законы РФ “Об экологической экспертизе” (от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ) и “Об охране окружающей среды” (от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ). Вкратце, суть изменений сводится к перераспределению прав и полномочий в сфере охраны окружающей среды в пользу федеральной исполнительной власти при соответствующем устранении из этой сферы субъектов федерации. Одновременно несколько расширены и конкретизированы полномочия местного самоуправления. Полномочия субъектов федерации урезаны настолько, что их перечень легко может быть процитирован полностью (п. 3 ст. 140):

  • организация и осуществление межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности;
  • создание и обеспечение охраны государственных природных заказников и памятников природы регионального значения (но см. ниже! – прим. СБ);
  • обеспечение населения достоверной информацией о состоянии окружающей среды на территориях субъектов Российской Федерации;
  • регулирование других вопросов в области охраны окружающей среды в пределах своих полномочий.

В частности, субъекты федерации лишаются полномочий осуществлять экологический контроль (он поделен между федеральным и муниципальным уровнями) и проводить экологическую экспертизу (полностью отдана федеральным органам). Более того, при проведении экспертизы не будут приниматься во внимание законы и иные нормативные акты субъектов федерации. В результате, складывается совершенно новая ситуация, когда субъекты федерации лишены почти всех полномочий и законодательных рычагов, а основными “действующими лицами” в сфере охраны природы оказываются федеральные власти и местное самоуправление.

Этим же законом (ст. 47) ряд важных изменений внесен в Федеральный закон “Об особо охраняемых природных территориях”. Фактически, они определяют существенно новую ситуацию в сфере территориальной охраны природы в России. Основных новаций две.

Во-первых, природные парки (а также ботанические сады и дендрологические парки) изъяты из ведения субъектов РФ и переданы в исключительное ведение федеральной исполнительной власти (ст. 47-1). Тем самым значительно ослаблены возможности субъектов РФ самостоятельно планировать и осуществлять территориальную охрану природы. К тому же возникла следующая коллизия. В новой редакции понятие “природный парк” стало практически неотличимым от национального парка. Субъекты РФ полностью исключены из процесса создания природных парков – не предусмотрено даже согласование с ними. Финансирование природных парков из бюджетов субъектов РФ также исключено – допустимо только федеральное финансирование (ст. 47-12). Очевидно, это означает фактическое прекращение существования природных парков как особой формы ООПТ и превращает их de facto в национальные парки. Отчасти, во всяком случае для некоторых конкретных парков, такое повышение статуса может оказаться благоприятным. Это также упростит процедуру получения прав на леса и земли лесного фонда для вновь создаваемых парков. Но значительно важнее, что тем самым на будущее субъекты РФ лишаются возможности создавать парки для собственных нужд и на собственные средства. Очевидно, что это существенно снижает общее число парков, которые могли бы быть созданы в России. Это также уменьшает гибкость системы ООПТ в целом и снижает ее надежность, поскольку (а) ставит абсолютно все крупные ООПТ в жесткую зависимость от единственного гарантированного источника средств (федерального бюджета), (б) подвергает эти ООПТ всем рискам, связанным с постоянными разрушительными перестройками федеральной системы управления охраной природы, и (в) лишает субъекты РФ мотивации для активного участия в территориальной охране природы.

Отдельную проблему представляет переходный период. Временно – до выяснения порядка смены статуса – правовое положение природных парков оказалось неясным. Если вспомнить, что они создавались субъектами РФ “для себя”, то понятно, что многие природные парки могут быть просто упразднены до введения закона в действие либо их статус будет понижен (до заказника или др.) – лишь бы не отдавать крупные и ценные территории в прямое федеральное подчинение.

Заметим, что, в сущности, данная “новация” возвращает нас к ситуации до 1995 г., когда единственными формами ООПТ, которые могли быть созданы на областном уровне, являлись заказники и памятники природы. Сейчас, однако, субъекты федерации еще сохраняют право создавать новые формы ООПТ, не предусмотренные прямо федеральным законодательством или предусмотренные лишь по названию (как охраняемые природные ландшафты, микрозаповедники и т.п.), хотя и это их право значительно урезано действующим Земельным кодексом (подробнее об этом – см. СБ № 10, 2001, Илья Смелянский. Некоторые экологические последствия нового Земельного кодекса РФ).

Особое значение новации для сохранения степных экосистем определяется тем, что в настоящее время в России природный или национальный парк является наиболее адекватной формой ООПТ для территориальной охраны степей. Но федеральный уровень предполагает слишком громоздкий механизм создания ООПТ и слишком подвержен влиянию политических потрясений. Не случайно, с 2000 г. в стране не создано ни одного нового национального парка. Уровень же субъекта федерации давал реальную возможность создать парк и организовать его деятельность (за тот же период в России создано не менее десяти природных парков). Соответственно, приходится констатировать, что мы практически потеряли один из наиболее гибких и реалистичных инструментов сохранения целых степных ландшафтов.

Во-вторых, из Закона “Об ООПТ” изъяты все упоминания о возможности налоговых льгот для ООПТ и для субъектов землепользования, чьи участки обременены режимом ООПТ. Строго говоря, возможности создания благоприятного налогового режима для ООПТ были существенно ограничены уже действующим Налоговым кодексом, но теперь это становится полностью невозможным. Если учесть, что во всем мире благоприятный налоговый климат является одним из мощнейших рычагов экологизации хозяйственной деятельности и стимулирования территориальной охраны природы, приходится признать, что российские законодатели (и Правительство РФ, представившее данный законопроект) сознательно проводят политику ограничения природоохранной деятельности в стране.

По отношению к степным экосистемам, эта новация чрезвычайно важна, поскольку окончательно закрывает возможность использовать налоговые механизмы для создания ООПТ на землях сельскохозяйственного назначения, находящихся в частной и муниципальной собственности. А это именно те категории земель, на которых сосредоточена основная часть степей в России. Отсутствие налоговых льгот лишает субъектов землепользования материальной мотивации для создания ООПТ на своих земельных участках.

Есть и другие изменения. Так, новым законом понижена роль субъектов РФ в процессе создания заповедников и их охранных зон. Если ранее закон “Об ООПТ” закреплял право субъектов РФ согласовывать создание заповедника, а создание охранной зоны полностью относилось к полномочиям субъектов РФ, то теперь их участие в этих вопросах вовсе исключено. В частности, создание охранной зоны отнесено к полномочиям Правительства РФ. Возможные плюсы и минусы этого наглядно демонстрируют свежие примеры Даурского биосферного заповедника и заповедника “Черные земли” (см. Новости. Увеличена площадь охранной зоны Даурского заповедника и Новости. Угроза заповеднику “Черные земли”).

Сократились возможности национальных (и природных) парков для контроля за деятельностью на своей территории. Если раньше закон определял, что “вопросы социально-экономической деятельности хозяйствующих субъектов, а также проекты развития населенных пунктов, находящихся на территориях соответствующих национальных парков и их охранных зон” согласовываются с национальным парком (ст. 15 Закона “Об ООПТ”), то теперь эти вопросы должны согласовываться с федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей среды (ст. 47-8). Аналогичная норма введена относительно природных парков (ст. 47-13, изменяет статью 21 Закона “Об ООПТ”). То есть, собственно администрация парка может быть на практике вовсе исключена из процесса согласования или, во всяком случае, поставлена в подчиненное положение. Важно помнить при этом, что большая часть территорий национальных парков так или иначе используется в хозяйственной деятельности и решение всех текущих вопросов “через голову” администрации парка может оказаться весьма болезненным как для ее статуса на территории, так и по своим практическим последствиям.

Законом уточнено правовое положение памятников природы. Эта форма ООПТ, как и раньше, может иметь федеральное либо региональное (субъекта РФ) значение, и в последнем случае создание и обеспечение охраны памятника отнесено к полномочиям субъекта РФ (см. выше). Однако “передача памятников природы и их территорий под охрану лиц, в чье ведение они переданы, оформление охранного обязательства, паспорта и других документов осуществляются федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды” (ст. 47-17, абзац 2), независимо от значения памятника. Таким образом, эта деятельность изъята из ведения органов власти субъектов РФ. Получается, что субъекты РФ могут создать памятник природы своим решением и должны обеспечивать его охрану (хотя их полномочия в этой части весьма туманны), но не могут самостоятельно ни подготовить это создание, ни реализовать его до конца. В целом, разделение полномочий в данном случае выглядит довольно нелепым.

В заключение несколько слов о том, как практически реагировать на ситуацию упразднения de facto природных парков. Представляется, что не следует отказываться от создания крупных, имеющих собственную администрацию, зонированных ООПТ на уровне субъектов РФ. Таковыми могут стать ландшафтные заказники регионального значения либо какие-то иные формы ООПТ, введенные законом субъекта РФ (например, можно рекомендовать предусмотреть такую форму, как ландшафтный парк – охраняемый природный ландшафт). Задачи, режим и правовые особенности этих ООПТ могут быть определены в достаточно широких пределах. Так, относительно заказников, действующий ФЗ “Об ООПТ” предусматривает, что “задачи и особенности режима особой охраны территории конкретного государственного природного заказника регионального значения определяются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принявшими решение о создании этого государственного природного заказника” (ст. 24-3); “для обеспечения функционирования государственных природных заказников создаются их администрации” (ст. 22-7); “подчиненность и порядок финансирования дирекций государственных природных заказников регионального значения определяются соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации” (ст. 22-6).

И. Смелянский






Наверх
128 просмотров



Сибирский экологический центр
Центр охраны дикой природы
Проект ПРООН/ГЭФ по степным ООПТ России
Казахстанская ассоциация сохранения биоразнообразия
Об издании

Популярное
ПРООН ГЭФ Минприроды России