Новая редакция федерального закона “Об особо охраняемых природных территориях” 
ISSN 1726-2860
(печатная версия ISSN 1684-8438)

Содержание номера

№17 зима 2005

От редакции ПроектыЗащита редких видовСтепной регионСтепи под охранойВосстановление степейЗаконодательствоСобытияОрганизацииОбъявленияИменаСобытияНовые книги

Законодательство

Новая редакция федерального закона “Об особо охраняемых природных территориях”

Михаил Крейндлин (Гринпис России, Москва), Илья Смелянский (Сибэкоцентр, Новосибирск)

С 1 января 2005 г. вступила в силу новая редакция Федерального закона “Об особо охраняемых природных территориях”. Изменения в этот закон были внесены Федеральным законом от 29.12.2004 г. № 199-ФЗ, который, вместе с тем, отменил еще не начавшую действовать ст. 47 Федерального закона от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ, также вносившего изменения в закон об ООПТ (см. СБ № 16, 2004, с. 40-42).

По сравнению с несостоявшимися изменениями, вносившимися августовским законом, новая редакция очень умеренна. Основная масса поправок связана с изменением названий государственных органов, осуществляющих управление теми или иными ООПТ. Тем не менее, есть и содержательные новации.

1. Организация ООПТ

Первое, о чем следует упомянуть, это ослабление роли субъектов федерации при решении вопроса о создании ООПТ федерального значения. Так, согласование с ними теперь не требуется при создании государственных природных заповедников (ст. 8 ФЗ “Об ООПТ”), государственных природных заказников федерального значения (ст. 23) и памятников природы федерального значения (ст. 26).

Согласование с региональными властями осталось необходимым только при создании национальных парков, причем если ранее требовалось согласие органов власти субъектов федерации на отнесение земель к федеральной собственности, то теперь необходимо только представление. По сути, разница в данных формулировках очень небольшая (особенно с учетом того, что большинство национальных парков создавалось на землях лесного фонда, которые и так находятся в федеральной собственности), но, тем не менее, в некоторых ситуациях это может упростить процедуру создания национальных парков. Отметим, что в случае с национальными парками законодатель сохранил за региональными органами власти относительно большие права. Это касается не только создания парков, но и ряда других вопросов – в частности, согласования режима земель, включенных в границы национального парка без изъятия их у землепользователей.

Принципиально новой является норма о том, что охранные зоны заповедников создаются решением Правительства РФ (в той же формулировке она предлагалась и законом от 22.08.2004 № 122-ФЗ). При этом не указано, каким документом должны определяться границы и режим охранной зоны (в старой редакции закона было прямо указано, что таким документом является положение), и в каком порядке она должна выделяться. К сожалению, фактически это означает, что до прояснения данного вопроса создание охранных зон вокруг заповедников – как уже существующих, так и вновь организуемых – скорее всего, окажется невозможным.

Несколько изменился порядок согласования вопросов социально-экономической деятельности хозяйствующих субъектов, а также проектов развития населенных пунктов, находящихся на территориях соответствующих национальных парков и их охранных зон (п. 4 ст. 15; также совпадает с редакцией, предлагавшейся законом 122-ФЗ). Ранее эти вопросы должны были согласовываться с самим национальным парком, а в новой редакции – с федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей среды, то есть фактически с вышестоящей (по отношению к национальному парку) организацией.

Безусловно, это усложнит процедуру согласования и, соответственно, повысит барьер, который требуется преодолеть хозяйствующему субъекту. Кроме того, это делает парки менее зависимыми от местных и региональных властей – поскольку надавить на администрацию парка проще, чем на федеральный орган в Москве.

С другой стороны, сами парки фактически устраняются из процесса согласования, что едва ли будет способствовать повышению их престижа в регионах. А учитывая нынешнюю организацию управления федеральными ООПТ, есть угроза, что такая система окажется просто неспособной адекватно функционировать.

Особо отметим, что в новой редакции исчезла одна из главных угроз, обещавшихся законом 122-ФЗ – передача природных парков в федеральное подчинение. За федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей среды оставлено только представление для образования природных парков и согласование положений об этих парках (п. 1 ст. 19 и п. 6 ст. 21).

2. Управление и контроль в области организации и функционирования ООПТ

В новой редакции закона положения о государственном управлении и контроле в области организации и функционирования ООПТ (ст. 3) практически не изменились (в отличие от несостоявшейся редакции закона 122-ФЗ). Однако существенно изменились нормы других законов в этой области. И если федеральных ООПТ изменения практически не коснулись, то с региональными дело обстоит иначе. В соответствии с Федеральным законом “Об охране окружающей среды” (от 10.01.2002 г.) ООПТ регионального значения были отнесены к объектам регионального экологического контроля, который должен осуществляться органами государственной власти субъектов РФ. Это соответствовало и положениям ст. 3 ФЗ “Об ООПТ”, в соответствии с которой “управление и контроль в области организации и функционирования ООПТ регионального значения” осуществлялись “органами исполнительной власти субъектов РФ и специально уполномоченным государственным органом РФ в области охраны окружающей природной среды”. Помимо этого, в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях, осуществление производства по делам о нарушении режима ООПТ возлагалось на органы государственного экологического контроля.

Изменения в федеральные законы “Об охране окружающей среды” и “Об ООПТ”, внесенные законом 122-ФЗ, должны были полностью разрушить эту систему. В соответствии с этими поправками (см. СБ № 16, 2004), функции контроля за региональными ООПТ полностью слагались с федеральных органов, но одновременно органы власти субъектов РФ лишались права осуществления экологического контроля – эти функции должны были перейти к органам местного самоуправления. Однако никаких прав соответствующих органов в области экологического контроля в законах прописано не было. Естественно, на практике это означало бы полное прекращение какого-либо контроля за соблюдением режима региональных ООПТ, что во многих случаях привело бы к их фактическому уничтожению и к развалу всей системы региональных особо охраняемых природных территорий.

Кажется, что здравый смысл, к счастью, все-таки возобладал – редакция 199-ФЗ существенно смягчила изменения. Теперь статьей 3 ФЗ “Об ООПТ” функции осуществления контроля в области организации и функционирования региональных ООПТ возложены как на региональные, так и на федеральные органы власти. В закон “Об охране окружающей среды” добавлена статья (ст. 681) о правах муниципальных инспекторов, а вступление в силу статьи, отменяющей региональный экологический контроль, отложено до 1 января 2006 г.

Таким образом, в 2005 г. ситуация с государственным контролем за региональными ООПТ вообще не меняется, и все те структуры, которые осуществляли его ранее, сохранили свои полномочия. Однако чтобы избежать проблем в дальнейшем, целесообразно в рамках регионального законодательства об ООПТ и об административных правонарушениях прописать делегирование полномочий по охране и контролю за соблюдением режима региональных ООПТ структурам муниципального экологического контроля, либо заключить договоры о выполнении указанных функций федеральными органами экологического контроля.

Нужно обратить внимание на казус, созданный новой редакцией статьи 3 – в ней при перечислении ООПТ, государственное управление и государственный контроль в области организации и функционирования которых осуществляются как федеральными, так и региональными органами исполнительной власти, упущены природные парки. Таким образом, хотя природные парки и отнесены (как и раньше) к ООПТ регионального значения, отсутствует прямое указание на то, какие органы должны осуществлять государственное управление и государственный контроль в области их организации и функционирования.

3. Финансовые инструменты

Из новой редакции закона исключены все положения о предоставлении налоговых льгот как самим ООПТ, так и собственникам и пользователям земельных участков, расположенных в их границах (также совпадает с редакцией, дававшейся законом 122-ФЗ). Это, безусловно, шаг назад, но реально данные нормы практически не работали, поэтому и исключение их скорее является приведением закона в соответствие с существующей практикой и действующим налоговым законодательством.

Вместе с тем, в соответствие приведена и норма о возмещении расходов собственников, владельцев и пользователей земельных участков, на которых находятся памятники природы, на обеспечение установленного режима особой охраны этих памятников (п. 3 ст. 27). Если раньше такое возмещение из государственного (федерального) бюджета было прописано только для памятников природы федерального значения, а аналогичные расходы, связанные с памятниками природы регионального значения могли возмещаться только из внебюджетных фондов, то теперь прямо указывается, что соответствующие расходы возмещаются за счет средств бюджетов субъектов федерации (при этом сохранена возможность финансирования и из средств внебюджетных фондов).

Наверное, большим достижением можно считать, что новая редакция закона “Об ООПТ” не стала принципиально хуже старой (что произошло бы, вступи в действие соответствующая статья закона 122-ФЗ). К сожалению, в новой редакции сохранены и почти все недостатки старой, поэтому многие актуальные проблемы государственного управления в сфере ООПТ остались нерешенными.

Контакт: Михаил Леонидович Крейндлин,

Гринпис России

101428 Москва ГСП-4

Тел.: (095) 251 90 73

E-mail: m-krendel@mail.ru






Наверх
502 просмотров



Сибирский экологический центр
Центр охраны дикой природы
Проект ПРООН/ГЭФ по степным ООПТ России
Казахстанская ассоциация сохранения биоразнообразия
Об издании

Популярное
ПРООН ГЭФ Минприроды России