Закон о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую 
ISSN 1726-2860
(печатная версия ISSN 1684-8438)

Содержание номера

№17 зима 2005

От редакции ПроектыЗащита редких видовСтепной регионСтепи под охранойВосстановление степейЗаконодательствоСобытияОрганизацииОбъявленияИменаСобытияНовые книги

Законодательство

Закон о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую

Николай Соболев (Центр охраны дикой природы, Москва)

Отнесение земель к какой-либо категории и перевод земель из одной категории в другую являются необходимым условием определения целевого назначения и правового режима земельных участков. Например, отсутствие порядка перевода земель в категорию земель особо охраняемых территорий до последнего времени рассматривалось как существенное правовое препятствие созданию государственных природных заповедников и национальных парков. Согласно Земельному Кодексу Российской Федерации (ст. 8), порядок перевода земель из одной категории в другую должен быть определен федеральным законом.

Такой закон вступил в силу 5 января 2005 г. – это Федеральный закон “О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую” (№ 172-ФЗ, принят 21.12.2004 г.). Ряд его положений представляет существенный интерес с позиций охраны дикой природы.

Статья 6 федерального закона определяет, что в случае изъятия, в том числе путем выкупа, земельного участка для государственных или муниципальных нужд, перевод этого земельного участка из состава земель одной категории в другую, обеспечивающую разрешенное использование этого земельного участка по целевому назначению, осуществляется после его изъятия. В то же время, перевод участка в другую категорию должен быть осуществлен до предоставления его заинтересованному юридическому лицу. Таким образом, в случае создания заповедника сначала земли в границах создаваемой ООПТ должны быть изъяты у прежнего правообладателя, затем они должны быть переведены в категорию земель особо охраняемых территорий и, наконец, отведены соответствующему юридическому лицу, то есть государственному природному заповеднику.

Согласно статье 2, в случаях перевода земельных участков из состава земель одной категории в другую для создания ООПТ без изъятия земельных участков у их правообладателей (так создается подавляющее большинство заказников и памятников природы), исполнительные органы государственной власти или органы местного самоуправления ходатайствуют об этом без согласия правообладателей земельных участков. Тем самым снимается излишняя процедура согласования, поскольку в подобных случаях с правообладателями земельных участков должно быть согласовано само по себе создание ООПТ.

Согласно статье 10, перевод участков земель особо охраняемых территорий и объектов в другую категорию осуществляется при одновременном соблюдении двух условий:

  • если невозможно их использование по целевому назначению ввиду утраты ими особого природоохранного, научного, историко-культурного, эстетического, рекреационного, оздоровительного и иного особо ценного значения;
  • при наличии положительных заключений государственной экологической экспертизы и иных установленных федеральными законами экспертиз в соответствии с законодательством Российской Федерации об охране окружающей среды.

В данной статье не упоминается возможность восстановления особо ценного значения земельных участков в составе земель особо охраняемых территорий. Это может послужить поводом для предложений по изменению целевого назначения обратимо нарушенных участков земель особо охраняемых территорий в тех ситуациях, когда восстановление их особо ценного значения еще возможно.

Отметим также, что Федеральный закон “Об особо охраняемых природных территориях” (ст. 6) запрещает изъятие или иное прекращение прав на земельные участки и другие природные ресурсы, которые включаются в государственные природные заповедники. В то же время, поскольку земли государственных природных заповедников относятся к землям особо охраняемых территорий, то изменение категории участков земель особо охраняемых территорий в границах заповедников должно было бы сопровождаться изъятием этих участков у государственных природных заповедников. Таким образом, на наш взгляд, статья 10 Федерального закона “О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую” не должна применяться к землям особо охраняемых территорий, находящимся в границах государственных природных заповедников.

Статья 4 закона устанавливает следующие, среди прочих, основания отказа в переводе земельных участков из одной категории в другую:

  • наличие отрицательного заключения государственной экологической экспертизы в случае, если ее проведение предусмотрено федеральными законами;
  • установление несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной либо лесоустроительной документации.

В связи с первой из процитированных позиций следует упомянуть также статью 19 нового закона, согласно которой вносятся изменения в статьи 11 и 12 Федерального закона “Об экологической экспертизе”, а именно: из числа объектов государственной экологической экспертизы исключены проекты индивидуальных правовых актов, принимаемых на основании документов территориального планирования и документации по планировке территории, лесоустроительной и землеустроительной документации, прошедших государственную экологическую экспертизу. На наш взгляд, это повышает экологический риск, так как не позволяет учесть возможное изменение экологической обстановки и иные обстоятельства, возникшие или открывшиеся в период после принятия упомянутых документов территориального и отраслевого планирования.

Статья 7 закона устанавливает, что перевод земель сельскохозяйственных угодий из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается в исключительных случаях, связанных, среди прочего:

  • с консервацией земель;
  • с созданием ООПТ;
  • с включением непригодных для осуществления сельскохозяйственного производства земель в состав земель лесного фонда, земель водного фонда или земель запаса;
  • с выполнением международных обязательств Российской Федерации, содержанием объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Данная статья может быть применима при экологической оптимизации землепользования, в частности, при содействии восстановлению естественных экологических систем там, где интенсивное сельскохозяйственное использование экономически неэффективно. Например, в Волгоградской области под консервацию должно быть отведено 8,5 тыс. га выбывшей из оборота и, в основном, эродированной пашни (по материалам администрации Волгоградской области). В Нижегородской области часть сельскохозяйственных угодий целесообразно исключить из земель сельскохозяйственного использования со сменой целевого назначения и перевести в лесные угодья – 37,8 тыс.га, в кустарник – 22,4 тыс.га, в прочие угодья – 0,5 тыс.га (по данным Комитета по земельным ресурсам и землеустройству по Нижегородской области). Разумеется, при этом целесообразен также и перевод соответствующих земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в другие категории земель.

В числе международных обязательств Российской Федерации, служащих основанием для перевода участков земель сельскохозяйственного назначения в другие категории земель, могут быть, в том числе, обязательства, связанные с конвенциями “О биологическом разнообразии”, “О водно-болотных угодьях”, “О борьбе с опустыниванием”, “О всемирном наследии”, “О глобальном изменении климата” и др.

Напомним, однако, что в статье 7 закона речь идет об исключительных случаях, которыми могут быть признаны случаи, когда отсутствуют иные варианты достижения поставленной цели.

Статья 12 закона прямо устанавливает создание ООПТ в качестве одного из случаев, при которых допускается перевод земельных участков водного фонда в другую категорию.

Согласно статье 14 закона, отнесение земельных участков к одной из категорий земель, установленных Земельным кодексом Российской Федерации, является обязательным. В том числе, земельные участки, расположенные в черте поселений, подлежат отнесению к землям поселений, а вне черты поселений – к определенной категории земель в зависимости от документально подтвержденного фактического использования земельного участка.

Многообразие возможного использования земель поселений определяется выделением соответствующих территориальных зон согласно ст. 85 ЗК РФ, причем каждый земельный участок может быть отнесен только к одной территориальной зоне.

В связи с этим представляет особый интерес следующий комментарий Президента Российской Федерации, сделанный при рассмотрении проекта федерального закона: “В соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации (статьи 1, 7 и другие) на категории подразделяются земли, а не земельные участки. Земли каждой категории используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Особо необходимо отметить, что Земельным кодексом Российской Федерации не требуется устанавливать единое целевое назначение земель, поскольку федеральными законами предусматривается возможность принадлежности одних и тех же земель к разным категориям. Например, в соответствии с Лесным кодексом Российской Федерации (статьи 124-127) земли государственных природных заповедников, национальных парков и природных парков должны считаться землями лесного фонда. В то же время, Земельным кодексом Российской Федерации (статья 95) эти земли объявлены землями особо охраняемых территорий и объектов”.

На наш взгляд, такая позиция наиболее последовательно отражает объективно существующее многоцелевое использование земельных участков. Например, один и тот же участок луга может использоваться в качестве сенокоса, места обитания охотничьих животных, буферной зоны источника водоснабжения, источника других экосистемных услуг и, в целом, территории, обеспечивающей сукцессионную динамику благодаря высокому природному биоразнообразию. Поэтому дальнейшее развитие земельного законодательства должно более четко определить возможность отнесения земельных участков одновременно к нескольким категориям или функциональным зонам. Например, требуется, чтобы земельные участки, относящиеся к землям лесного фонда, водного фонда, сельскохозяйственного назначения и к землям других категорий, в необходимых случаях могли быть одновременно отнесены к землям особо охраняемых территорий.

В целом можно сказать, что Федеральный закон “О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую” повышает роль территориального и отраслевого планирования, в том числе для развития системы ООПТ и формирования экологического каркаса. С одной стороны, это делает развитие землепользования более предсказуемым, но, с другой стороны, повышает требования к экологическому обоснованию документов территориального и отраслевого планирования.

Контакт: Николай Андреевич Соболев,

руководитель программы

Центр охраны дикой природы

117312 Москва, ул. Вавилова, 41, офис 2

Тел.: (095) 124 50 22

E-mail: econet@biodiversity.ru

laecol@online.ru






Наверх
318 просмотров



Сибирский экологический центр
Центр охраны дикой природы
Проект ПРООН/ГЭФ по степным ООПТ России
Казахстанская ассоциация сохранения биоразнообразия
Об издании

Популярное
ПРООН ГЭФ Минприроды России