О проблемах правового регулирования использования и охраны степей в России 
ISSN 1726-2860
(печатная версия ISSN 1684-8438)

Содержание номера

№21-22 осень-зима 2006

От редакцииСтепной регионЗащита уязвимых видовСтепи под охранойЭкологический каркасОптимизация природопользованияЗаконодательствоПроектыСобытияОбъявленияНовые книги От редакции

Законодательство

О проблемах правового регулирования использования и охраны степей в России

И.А. Конюхова (Российская академия правосудия, Москва),
К.К. Даваева (КИСЭПИ, Элиста)

Степь можно рассматривать как один из объектов конституционного права на благоприятную окружающую среду, закрепленного в ст. 42 Конституции РФ. Вместе с тем можно характеризовать ее как незаменимый, исчерпаемый, частично возобновляемый природный ресурс.

Однако роль степи как среды обитания и природного ресурса не оценивается должным образом в Российской Федерации и в регионах страны. В частности, отметим отсутствие в России закона, регулирующего степепользование, как на федеральном уровне, так и в субъектах РФ.

На этот пробел в российском законодательстве мы обратили внимание в период прохождения экспедиции «По следам Великого Шелкового пути» (весной 2002 г.). Участники экспедиции могли наблюдать, что немалая часть территории Калмыкии, по которой проходил маршрут, действительно представляет собой первую в Европе антропогенную пустыню. Процесс опустынивания происходит, в первую очередь, вследствие техногенной деградации природных комплексов, усугубляемой также водной и ветровой эрозией почвы. Степь превращается в пустыню, и эта проблема не может не стать предметом пристального внимания правоведов.

Формирование нормативно-правовой базы в сфере использования и защиты степи в настоящее время приобрело особую актуальность. Такая законодательная база обеспечила бы государственную политику неразрушительного степепользования, сохранение и восстановле ние степей, позволила бы более рационально использовать степь как среду обитания людей и животных.

Рассматривая вопросы законодательства, регулирующего отношения в сфере использования и охраны степей, мы имеем в виду систему нормативно -правовых актов различной юридической силы, так или иначе оказывающих воздействие на участников экологических отношений. Эта система должна состоять из Федерального закона «О степи» (Степной кодекс РФ), иных федеральных законов, законов субъектов РФ, дескриптивно описывающих степь, регулирующих отношения по использованию природных ресурсов степной зоны и их охране. Появление федерального законодательного акта о степи позволило бы эффективнее задействовать государственно-правовые механизмы для решения проблем сохранения степных экосистем России.

Федеральный закон «О степи» мог бы служить основой для разработки и принятия законодательных актов субъектов Федерации, детализирующих с учетом региональных особенностей регулирование отдельных отношений в сфере использования и охраны степи, ответственность за нарушение степного законодательства и другие вопросы.

Законодательство о степи основывается на Конституции РФ, конституциях, уставах субъектов РФ, международных договорах Российской Федерации. Оно является частью правовой системы Российской Федерации и должно применяться наряду с иным законодательством РФ, регулирующим природопользование и охрану окружающей среды.

Одной из ключевых задач предлагаемого Федерального закона о степи является введение в правовой оборот ряда новых понятий. В специальной статье главы 1 «Общие положения» следует дать понятие основных терминов, используемых в правовом регулировании использования и охраны степей. Центральными из них являются понятия «степь», «степепользование», «субъекты степепользования», «пользователи степи», «охрана степи» и некоторые другие.

Наиболее сложным является определение «степи». Дескриптивная характеристика «степи» подразумевает комплексное описание физико-географических, антропологических, биологических, экологических, экономических, социальных и правовых свойств данной экосистемы. Степепользование необходимо рассматривать сквозь призму таких понятий, как порядок, условия, формы и методы использования степных ресурсов. Важно разграничить понятия «субъекты степепользования» и «пользователи степи». Второе понятие значительно уже и подразумевает лишь круг лиц, владеющих и пользующихся участками степи на праве постоянного пользования или на праве безвозмездного срочного пользования. Субъекты степепользования – это все участники отношений, складывающихся в сфере степепользования. К ним, в частности, относятся органы государственного управления и органы местного самоуправления, обладающие соответствующей компетенцией .

Помимо введения в правовой оборот указанных выше понятий, представляется целесообразным отразить в Федеральном законе о степи основные принципы в области использования и охраны степных экосистем. Также этот закон должен определить круг нормативных правовых актов, составляющих законодательство о степи, права и обязанности степепользователей, нормы о степных особо охраняемых природных территориях, систему управления в сфере степепользования и охраны степей и др.

Законодательное регулирование вопросов степепользования и охраны степей должно осуществляться с учетом сложившихся в современный период реалий как с точки зрения действующего государственно-правового механизма охраны природы в целом, так и относительно состояния степей и характера их использования, в частности.

В конце XX в. в России был создан ряд степных заповедников: в Оренбургской области – заповедник «Оренбургский» (на основании постановления Совета Министров РСФСР № 156 от 12 мая 1989 г.); на юге Читинской области – природный биосферный заповедник «Даурский» (согласно постановлению Совета Министров РСФСР № 514 от 25 декабря 1987 г.); в Ростовской области – заповедник «Ростовский» (на основании постановления Правительства РФ № 1292 от 27 декабря 1995 г.) и др. Одной из основных задач заповедников является охрана природных территорий в целях сохранения биологического разнообразия и поддержания в естественном состоянии природных комплексов и объектов. Но это сделать непросто из-за высокой плотности населения и распаханности земель на смежных территориях. В окрестных коллективных и фермерских хозяйствах ведется животноводство. Госинспекторский состав осуществляет контроль за режимом природопользования, проверку лиц, находящихся в пределах степных охранных зон, и координацию деятельности с охотопользователями по режиму охраны степной заповедной территории, конфискации в установленном порядке орудий охоты, рыболовства и продукции незаконного природопользования (например в охранной зоне заповедника «Ростовский»).

Можно констатировать, что на федеральном и региональном уровнях идет процесс формирования заповедного права и законодательства. Очевидно, этот процесс должен включать не только доработку имеющихся законов – в частности, Федерального закона от 14 марта 1995 г. «Об особо охраняемых природных территориях» (с изменениями от 30 декабря 2001 г., 22 августа, 29 декабря 2004 г., 9 мая 2005 г.) – но и разработку новых законодательных актов на основе иных концептуальных положений. В предлагаемом нами Федеральном законе «О степи» нормы о степных особо охраняемых природных территориях также должны получить адекватное закрепление. В главе закона «Особо охраняемые природные территории степи» следует определить правовой режим государственных природных заповедников, национальных парков, природных парков, государственных природных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов, расположенных на территории степи. Особо охраняемые природные территории степи могут иметь федеральное, региональное или местное значение.

Среди насущных проблем степной зоны особо выделяется опустынивание. Несмотря на то, что сегодня достаточно ясны те меры, которые могли бы защитить степь от этого экологического бедствия, в правовом отношении практически не ведется никакой работы по защите данного природного объекта. Исключением является только постановление Правительства РФ от 27 мая 2003 г. «О присоединении Российской Федерации к Конвенции ООН по борьбе с опустыниванием в тех странах, которые испытывают серьезную засуху и/или опустынивание, особенно в Африке» (см. СБ № 14, 2003прим. СБ).

В связи с этим способствовать защите биологического разнообразия, развитию знаний и традиций местных общин, затрагиваемых проблемой опустынивания, могли бы нормы Федерального закона о степи. Данные правовые положения могут затрагивать не только экологический аспект, но и территориально-административные, финансово -экономические, социальные и иные проблемы, которые возникают в процессе опустынивания.

Обозначенная проблема была одним из предметов обсуждения на заседании Президиума Госсовета РФ в июне 2003 г. Так, отмечалось, что «в Поволжье, Предкавказье, Дагестане, Воронежской, Оренбургской , Омской областях, Забайкалье и некоторых других регионах (всего в 35 субъектах Федерации) имеется около 100 млн га земель, где регистрируется или представляет серьезную угрозу процесс опустынивания. Особенно острая ситуация складывается на Черных Землях в Республике Калмыкия, где экосистемы приблизились к грани разрушения (прежде всего, вследствие перевыпаса скота) и активно развивается опустынивание».

Еще одной проблемой, актуальной для степи как природного объекта, являются пожары. Ежегодно их фиксируется в России значительное количество. Степной пожар носит мгновенный характер: сгорание проходит в очень короткое время и вследствие этого охватывает огромные территории. Причиной возгорания является, чаще всего, человеческий фактор. Горят пастбища, заброшенные поля, стерня. Например, по статистическим данным 2006 г. в Читинской области зарегистрировано 47 очагов пожаров с общей пройденной ими площадью 5063 га. Почти половина выгоревшей территории – это степь в Кыринском районе, недалеко от границы с Монголией. Несмотря на факты подобного характера, в законодательстве РФ все еще существуют пробелы относительно создания эффективного механизма пожарной безопасности. Так, Кодекс об административных правонарушениях РФ содержит норму, предусматривающую наложение административного штрафа за нарушение правил пожарной безопасности в лесах (ст. 8.32). О пожарной безопасности вне лесного фонда Кодекс умалчивает.

В России финансирование полномочий по тушению степных пожаров, в отличие от лесных, носит остаточный характер. В соответствии со ст. 47 Федерального закона от 26 декабря 2005 г. «О федеральном бюджете на 2006 год» установлены размеры субвенций, выделяемых из Федерального фонда компенсаций на 2006 г., в том числе и субвенции бюджетам субъектов РФ на осуществление полномочий по тушению лесных пожаров в лесном фонде на территориях субъектов РФ. Таким образом, в государственном бюджете Российской Федерации отдельной строкой определяются средства, предусмотренные на субвенции субъектам Федерации на тушение лесных пожаров, в то время как отсутствует положение о средствах на борьбу со степными пожарами.

Данные недочеты в российском законодательстве можно предотвратить нормами Федерального закона «О степи». Во-первых, речь идет о положениях, предусматривающих обязанность физических и юридических лиц соблюдать правила пожарной безопасности в степи, иметь первичные средства пожаротушения, своевременно предпринимать меры в случае угрозы пожаров и нести ответственность за нарушение законодательства об охране степных экосистем (главы «Охрана и защита степи», «Ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации о степи»). Во-вторых, необходимы специальные нормы о финансировании расходов на ведение степного хозяйства, обеспечение использования, охраны и воспроизводства степей (глава «Финансирование расходов на государственное управление в области использования, охраны, защиты и воспроизводства степей»).

В заключение отметим, что нами рассмотрена лишь небольшая часть проблем правовой защиты степей России (см. также: Конюхова, 2002; Конюхова, Даваева, 2006). Для их решения принятие специального федерального закона и законов субъектов РФ о степи видится наилучшим вариантом законодательного регулирования обозначенных проблем. Вместе с тем, с введением в силу Федерального закона о степи и аналогичных законов субъектов РФ, будут одновременно решаться и более общие задачи: защиты конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду, других экологических прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации; гармонизации отношений между человеком, обществом и государством в сфере охраны окружающей среды.

Конюхова И.А. О целесообразности принятия Федерального закона «О степи» (Степного кодекса) / Научный отчет по итогам экспедиции «По следам Великого Шелкового пути» 2002 года. М., 2002.

Конюхова И.А., Даваева К.К. Формирование в России законодательства о степи – насущная необходимость в сложившихся экологических условиях // Экологическое право. 2006. № 1.

Контакт: Конюхова Ирина Анатольевна,
д.ю.н., профессор, руководитель отдела
конституционного права Российской академии правосудия

Даваева Кишта Константиновна
отдел социально-политических исследований,

Калмыцкий институт социально-экономических и правовых исследований

358000 Элиста, ул. Илишкина, 10, кв. 10

Тел.: (84722) 3 43 27

E-mail: kishtana@yandex.ru


От редакции

Вопрос о том, возможен и нужен ли специальный «закон о степях», своего рода «Степной кодекс», возникает не впервые. Представляется, что ответ на него далеко не однозначен. Авторы представляемой здесь статьи обсуждают возможные плюсы такого нормативно -правового акта. В то же время, они даже не затрагивают принципиально важные вопросы о том, что собственно может являться специфическим предметом регулирования такого закона, почему лакуны действующего законодательства не могут быть заполнены без принятия отдельного акта, какие общественные силы и почему окажутся заинтересованы в реализации закона, какое ведомство могло бы непосредственно отвечать за его исполнение и т.п. Большое сомнение вызывают как сама возможность, так и «работоспособность» подобного закона в составе российского федерального законодательства. В то же время, он мог бы оказаться востребован в некоторых субъектах РФ и возможно в национальном законодательстве Республики Казахстан. Мы рассматриваем публикацию настоящей статьи как приглашение к дискуссии, для которой с удовольствием предоставим страницы СБ.






Наверх
599 просмотров



Сибирский экологический центр
Центр охраны дикой природы
Проект ПРООН/ГЭФ по степным ООПТ России
Казахстанская ассоциация сохранения биоразнообразия
Об издании

Популярное
ПРООН ГЭФ Минприроды России