Степи России в руках Минсельхоза 
ISSN 1726-2860
(печатная версия ISSN 1684-8438)

Содержание номера

№25 осень 2008

СтратегияДокументыПроектыСтепи под охранойЗащита уязвимых видовСобытияКлючевые видыЗаконодательствоОбъявления Новые книги От редакции

Законодательство

Степи России в руках Минсельхоза

И. Смелянский (Сибэкоцентр, Новосибирск)

Текущий 2008 г. в России ознаменовался очень существенным изменением распределения полномочий и функций государственных органов в сфере охраны природы и управления лесами и землями. Окончательно завершено начатое еще в 2000 г. уничтожение обособленного земельного ведомства, исключительно выросло значение системы Министерства сельского хозяйства – во многом за счет снижения роли Министерства природных ресурсов (которое теперь официально называется Министерством природных ресурсов и экологии, МПРЭ) и Министерства экономического развития и торговли (переименованного в Министерство экономического развития). Кроме того, значительная часть функций, ранее сконцентрированных на федеральном уровне, передана субъектам РФ, оставаясь формально в ведении Российской Федерации.

Для судьбы степей, существующих преимущественно на сельскохозяйственных землях, особенно важно изменение ролей государственных органов, регулирующих различные вопросы, касающиеся этих земель. Ранее земли сельскохозяйственного назначения, как и прочие категории земель, находились в ведении отдельного государственного органа по управлению земельными ресурсами (конкретные названия ведомства неоднократно менялись). В последнее время соответствующие полномочия имело Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость), по сути уже не являющееся земельным ведомством; ряд полномочий по государственному земельному контролю еще в конце 2006 г. был передан Росприроднадзору и Россельхознадзору (системы Минприроды и Минсельхоза соответственно – Положение о государственном земельном контроле, утв. постановлением Правительства РФ от 15.11.2006 № 689). Теперь же полномочия в отношении земель сельскохозяйственного назначения полностью сконцентрированы в системе Министерства сельского хозяйства РФ.

Процесс перетекания полномочий был фактически начат упомянутым Положением 2006 года. Затем Минсельхозу были переданы выработка государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере использования земель сельскохозяйственного назначения (Постановление Правительства РФ от 29.03.2007 № 192 «О внесении изменения в Положение о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации»). Окончательно же новая ситуация сформирована уже в 2008 г. Указом Президента РФ от 12.05.2008 № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти», за которым последовало принятие нового (ныне действующего) Положения о Министерстве сельского хозяйства (Постановление Правительства РФ от 12.06.2008 № 450 «О Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации» с изм., внесенными постановлениями Правительства РФ от 6.08.2008 № 584 и от 13.10.2008 № 753). В соответствии с Положением, Минсельхоз России является «федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения), по государственному мониторингу таких земель».

К слову, теми же нормативными актами Минсельхозу России переподчинено Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз), в течение 7 лет находившееся в системе Минприроды, а многие годы до того (как минимум, с 1966 г.) бывшее полноценным самостоятельным ведомством.

Соответственно, Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор), входящая в систему Минсельхоза, также приобрела множество новых функций. Согласно постановлению Правительства РФ от 11.06.2008 г. № 445, она теперь осуществляет государственный земельный контроль в отношении земель сельскохозяйственного назначения. Установлено, что это ведомство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим, среди прочего, функции по контролю и надзору в сфере (а) земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения), (б) лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий), (в) охраны, воспроизводства, использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и среды их обитания. Из этих трех функций, в той или иной мере затрагивающих интересы степных экосистем, только последняя (в) не является новой для данного ведомства (но и она передана ему относительно недавно – в 2004 г., при создании Службы в ее нынешнем виде).

Разумеется, и сейчас есть вопросы, касающиеся сельскохозяйственных земель и степных экосистем, которые остаются в ведении других государственных органов. В системе Минприроды РФ остались два важнейших инструмента сохранения биоразнообразия – особо охраняемые природные территории и Красная книга РФ. Но в пределах ООПТ федерального значения степей немного и нельзя сказать, что эта система имеет большое значение для сохранения степного биома в России. Значительно больше степных территорий в сети региональных ООПТ, причем очень часто занимаемые ими земельные участки относятся к категории земель сельскохозяйственного назначения. Однако Росприроднадзор не имеет прямых полномочий в отношении этих ООПТ. У него есть лишь полномочия осуществлять контроль и надзор за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов РФ переданных им федеральных полномочий в области охраны объектов животного мира, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, а также в области охраны и использования иных объектов животного мира, не отнесенных к объектам охоты и водным биологическим ресурсам (Положение о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 г. № 400 в ред. Постановлений Правительства РФ от 20.10.2006 № 620, от 20.12.2006 № 780, от 24.05.2007 № 315, от 16.04.2008 № 282, от 29.05.2008 № 404).

Часть чисто земельных вопросов остается в ведении Роснедвижимости. В отношении земель сельскохозяйственного назначения это, прежде всего, осуществление кадастрового учета и кадастровая оценка земель (Постановление Правительства РФ от 12.06.2008 г. № 456). Однако данные полномочия практически не затрагивают распоряжение землями, регулирование их использования и поддержания природных качеств земли (например, обеспечения плодородия и охраны земель).

Весьма важна роль Министерства регионального развития РФ (Минрегионразвитие): в полномочия этого министерства входят вопросы территориального планирования, роль которого в ближайшем будущем может стать очень большой. В частности, документами территориального планирования с 1 января 2010 г. будут определяться возможности резервирования земельного участка, в том числе для создания ООПТ, перевода земель в категорию земель особо охраняемых территорий и изменения границ земель сельскохозяйственного назначения (Градостроительный кодекс РФ от 29.12.2004 № 190-ФЗ с последующими изменениями, Федеральный закон «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» от 29.12.2004 № 191-ФЗ в редакции федеральных законов от 21.07.2005 № 111-ФЗ, от 31.12.2005 № 206-ФЗ, от 30.06.2006 № 93-ФЗ, от 18.12.2006 № 232-ФЗ, от 10.05.2007 № 69-ФЗ, от 01.12.2007 № 310-ФЗ, от 04.12.2007 № 324-ФЗ, от 13.05.2008 № 66-ФЗ, от 22.07.2008 № 148-ФЗ). Все же в большей степени территориальное планирование относится к полномочиям субъектов РФ и органов местного самоуправления. А главное – планировочные решения определяют рамки возможного использования территорий, но не текущее управление ими.

Таким образом, даже с учетом сделанных оговорок, Минсельхоз России окончательно стал решающей силой в государственном регулировании большинства вопросов, затрагивающих земли сельскохозяйственного назначения как природный объект, включая такие их элементы как почвы, растительность и животный мир. Разумеется, это в полной мере касается степных экосистем. Ранее различные аспекты использования этих экосистем и распоряжения занимаемыми ими территориями были объектом управления для нескольких государственных органов, более или менее равнозначных по своему статусу и реальным возможностям. В разное время после 1991 г. приоритет получало то или иное ведомство, но никогда ранее не складывалась ситуация единоначалия по отношению ко всем вопросам, касающимся степей. Правда, на местах ситуация и сейчас не такова: во-первых, потому что собранные под общую крышу Минсельхоза ведомства (пока еще?) объединились только на уровне федерального руководства; во-вторых, благодаря передаче значительной части полномочий на уровень субъектов РФ, в каждом из которых существует свое распределение прав и ответственности административных органов, часто не повторяющее федеральную структуру.

То есть, можно говорить скорее о том, что степные экосистемы попали в полную зависимость от Минсельхоза только на уровне определения политики и установления основных управленческих рамок. Тем не менее, и этого достаточно, чтобы признать нынешнюю ситуацию беспрецедентной и требующей осмысления с точки зрения природоохранного сообщества.

В свое время отсутствие единого ведомства, управляющего степями во всех основных хозяйственных аспектах, многими (в том числе и нами) рассматривалось как одно из проявлений отсутствия у России государственной политики в отношении степей и вообще природных экосистем на сельскохозяйственных землях. Противоположной виделась ситуация с лесом и системой управления лесным хозяйством. Что ж, теперь единое управляющее степями ведомство есть. Надо ли ожидать улучшения сохранения степей и экологизации их использования? Сарказм очевиден, но вопрос не такой риторический, как кажется. Потенциально, концентрация полномочий в одном ведомстве действительно увеличивает шансы на появление какой-то внятной государственной политики в этом вопросе, и нужно стремиться к тому, чтобы такая политика была направлена на поддержку экологических и природоохранных функций сельскохозяйственных земель.

Однако пока что Минсельхоз действует в рамках имеющихся программных документов. А они не дают оснований для оптимизма, скорее следует ждать, что защищенность степей вне ООПТ может существенно ухудшиться.

Действительно, цели государственной сельскохозяйственной политики РФ были впервые в явной форме названы в Федеральном законе РФ «О развитии сельского хозяйства» от 29.12. 2006 г. № 264-ФЗ (часть 2 статьи 5). Сохранения биоразнообразия в числе этих целей конечно же нет. Упоминается лишь «устойчивое развитие сельских территорий», но только в контексте «обеспечения устойчивого развития сельских территорий, занятости сельского населения, повышения уровня его жизни, в том числе оплаты труда работников, занятых в сельском хозяйстве» (п. 2 части 2 статьи 5). Под устойчивым развитием сельских территорий здесь понимается «их стабильное социально-экономическое развитие, увеличение объема производства сельскохозяйственной продукции, повышение эффективности сельского хозяйства, достижение полной занятости сельского населения и повышение уровня его жизни, рациональное использование земель» (ч.1 той же статьи). При этом «рациональным использованием земель» в программных документах Минсельхоза считается, прежде всего, отсутствие земель неиспользуемых. То есть декларация необходимости «рационального использования» в данном случае никак не обещает повышения защищенности степей и вообще биоразнообразия сельскохозяйственных земель.

Устойчивое развитие сельских территорий упоминается еще в другом базовом документе аграрной политики – Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006–2008 годы) (утв. распоряжением Правительства РФ от 19.01.2006 г. № 38-р). Раздел «Развитие агропромышленного комплекса и рыболовства» этой Программы называет устойчивое развитие среди основных направлений, включая сюда, в том числе, «поддержание экологического равновесия, сохранение и улучшение ландшафта сельской местности». Но в целом раздел ориентирует отрасль на интенсификацию и приоритетное развитие разрушительных для сельскохозяйственного биоразнообразия форм производства (крупные животноводческие комплексы, увеличение зернового экспортного потенциала, безоговорочный рост применения минеральных удобрений и пр.).

Среди целей, зафиксированных в законе «О развитии сельского хозяйства», упомянуто еще «сохранение и воспроизводство используемых для нужд сельскохозяйственного производства природных ресурсов» (п. 3 части 2 статьи 5 Закона). Биоразнообразие, видимо, может рассматриваться как часть этих ресурсов (эти понятия не сводимы друг к другу, но пересекаются). Однако данная тема не имеет никакого развития в изложении основных принципов и направлений государственной аграрной политики (части 3 и 4 той же статьи).

Развитие аграрного сектора на краткосрочный период (до 2012 г.) определяет Государственная программа «Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008–2012 годы» (утверждена постановлением Правительства РФ от 14.07. 2007 г. № 446). Реализация многих ее положений может существенно отразиться на состоянии степей.

Так, Программа предполагает ежегодно вводить в оборот от 200 до 400 тыс. га неиспользуемых сельхозугодий. За период 2007–2012 гг. в целом должно быть введено в оборот 2,2 млн. га. Программа не поясняет, какие именно типы угодий имеются в виду, но в любом случае возвращение в оборот окажет влияние на биоразнообразие, которое сейчас связано с неиспользуемыми сельхозугодьями. Это влияние может не быть однозначно негативным (например в части возвращения скота на неиспользуемые отгонные пастбища). Однако важно, что на уровне определения секторальной политики не ставится и потому не может быть даже рассмотрен (тем более – не может быть решен) вопрос учета и оценки воздействий планируемых действий на биоразнообразие сельскохозяйственных земель.

Несомненно опасны предлагаемые Программой планы агролесомелиорации и фитомелиорации.

Предусмотрена интеграция Программы с действующей Федеральной целевой программой «Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006–2010 годы», которую предполагается продлить на 2011–2012 гг. Предлагаемые меры направлены на повышение интенсивности использования угодий одновременно с расширением используемых площадей. Перечень целевых индикаторов этого раздела включает, в частности, «предотвращение выбытия из сельскохозяйственного оборота сельскохозяйственных угодий» (не указано, как будет оцениваться «предотвращенное выбытие», но за 7 лет планируется предотвратить выбытие 5 млн. га), «вовлечение в сельскохозяйственный оборот земель, пострадавших в результате аварии на Чернобыльской АЭС» (37 тыс. га) и «внесение минеральных удобрений» (рост к 2012 г. до 168,7 % от уровня 2006 г.).

На степные экосистемы обязательно повлияет выбор мясного животноводства в качестве одного из подотраслевых приоритетов Программы. В 2008–2012 гг. федеральная поддержка должна быть сконцентрирована на животноводстве в целом и, особенно, на мясном производстве, а также на традиционных отраслях животноводства, включая табунное коневодство, овцеводство и козоводство. В развитие этих положений Минсельхозом утверждена Отраслевая целевая программа «Развитие мясного скотоводства России на 2009–2012 годы» (приказ от 6.10.2008 № 494). Основным направлением этой программы является развитие пастбищного скотоводства (речь идет только о крупном рогатом скоте). Поскольку основная доля степей России числится пастбищами, реализация программы не может их не затронуть. Запланирован резкий рост поголовья мясного скота, преимущественно содержащегося на пастбищах – почти втрое по стране. Очевидно, что это приведет к росту и перераспределению пастбищной нагрузки, в том числе и на степные пастбища. При этом программой не планируются конкретные мероприятия по коренному улучшению пастбищ, но они обсуждаются в постановочной части и, следовательно, могут последовать. Непосредственные и косвенные эффекты программы для степных экосистем могут быть как позитивными, так и весьма негативными.

К сожалению, всем программным документам аграрной политики России одинаково свойственно игнорирование каких бы то ни было природоохранных эффектов этой политики и полное отсутствие понимания важной (или хоть какой-нибудь) роли сельскохозяйственных земель в сохранении биоразнообразия и здоровой окружающей среды страны. Напомним, что ведомство, породившее все эти документы и руководствующееся ими на практике, теперь практически единовластно распоряжается судьбой степных экосистем на федеральном уровне. 






Наверх
135 просмотров



Сибирский экологический центр
Центр охраны дикой природы
Проект ПРООН/ГЭФ по степным ООПТ России
Казахстанская ассоциация сохранения биоразнообразия
Об издании

Популярное
ПРООН ГЭФ Минприроды России