Новый руководитель Минсельхоза России о земельной политике 
ISSN 1726-2860
(печатная версия ISSN 1684-8438)

Содержание номера

№26 весна 2009

Степной проект ЕСПроектыСтепи под охранойЭкологический каркасСтепи в бедеЗащита уязвимых видовЗаконодательствоСобытияОбъявления НЕ новые книги Новые книги От редакции

Законодательство

Новый руководитель Минсельхоза России о земельной политике

Новый министр сельского хозяйства РФ г-жа Е.Б. Скрынник в начале апреля 2009 г. представила Госдуме РФ доклад «О мерах, принимаемых Правительством Российской Федерации по регулированию оборота земель сельскохозяйственного назначения и о ходе земельной реформы».

Степные экосистемы в России существуют преимущественно на сельскохозяйственных землях. Основной резерв площадей для восстановления степей и расширения местообитаний отдельных степных видов представляют выводимые из распашки непродуктивные пахотные земли в степной зоне. Сохранение степей означает работу с сельскохозяйственными землями – будь то создание новых ООПТ или обеспечение защиты на используемых в хозяйстве территориях. С сельским хозяйством связаны и самые серьезные угрозы степному биому в России, и самые значительные шансы на его выживание.

В то же время, на федеральном уровне все основные управленческие полномочия и регулятивные функции в отношении земель сельскохозяйственного назначения к началу 2009 г. оказались сосредоточены в системе Минсельхоза РФ (см. СБ № 25, 2008). Немаловажно также, что в начале 2009 г. впервые за 10 лет в России сменился министр сельского хозяйства. Поэтому анализ основных недостатков земельной политики в сельскохозяйственной отрасли, представленный новым руководством министерства, весьма важен для понимания перспектив сохранения степей в России.

Г-жа министр начала с констатации, что «вопрос о регулировании земельных отношений в сельском хозяйстве имеет исключительно важное значение, так как земля – основное средство производства в отрасли и важнейшая часть национального богатства». При этом она назвала любопытные цифры. По площади пашни на душу населения Россия входит в первую пятерку стран мира и в 3,3 раза превосходит среднемировой показатель. Однако, эти огромные пахотные площади используются неэффективно: располагая 9 % сельхозугодий мира, Россия производит лишь 1,5 % валового внутреннего продукта мирового сельского хозяйства. Казалось бы, признание этих фактов должно заключаться выводом о необходимости повышать эффективность использования уже распаханных площадей? Ничего подобного, далее последовало дежурное сожаление о том, что «в стране огромные площади неиспользуемых сельскохозяйственных земель. По данным Роснедвижимости, за 15 лет площадь пашни сократилась на более чем 10 млн. га, более 30 млн. га сельскохозяйственных угодий не используется по целевому назначению»*. Если после такого сокращения пашни Россия продолжает оставаться одним из мировых лидеров как по ее общей площади (четвертое место в мире), так и по площади на душу населения, и при этом вовсе не является лидером по производительности сельского хозяйства – неужели это ни о чем не говорит руководству Минсельхоза?

Другая проблема, озвученная министром: земельные права подавляющего большинства сельхозтоваропроизводителей (как юридических лиц, так и граждан) должным образом не оформлены. Из 12 млн. собственников земельных долей всего лишь 3,5 % прошли государственную регистрацию своих прав.

Очень интересно, в чем же г-жа министр видит основные недостатки земельной политики в своей отрасли. Их, по ее мнению, четыре.

1. Пробелы и противоречия в земельном законодательстве – в части регулирования оборота земельных долей, формирования земельных участков, защиты сельскохозяйственных земель от нецелевого и ненадлежащего использования, охраны особо ценных угодий.

2. Высокие издержки проведения землеустроительных работ и постановки на кадастровый учет земельных участков, сложность и длительность этих процедур.

3. Слабое развитие современных методов мониторинга и контроля использования земель.

4. Недостаточные масштабы мелиоративных работ. Для иллюстрации указано, что мелиорированные земли в России занимают 8 % общей площади пашни, в то время как в Англии – 80 %, в Китае – 55 %, в США – 39 %. При этом не принимается во внимание, что потребность в мелиорации зависит от качества и особенностей распаханных земель. Основная часть российской пашни (более 70 %) расположена в пределах степной и лесостепной зон (и аналогичных высотных поясов гор). В этих природных зонах распаханы, прежде всего, черноземы и близкие к ним почвы, обладающие исключительно высоким естественным плодородием. Как можно сравнивать это с ситуацией Англии, где подобных почв просто нет? Зато в России, в отличие от Китая и США, практически нет ни пустынь, где богарное земледелие невозможно, ни переувлажненных тропических территорий, где почвы плодородны, но требуют обязательного осушения – значит нет сопоставимой с этими странами потребности ни в орошении, ни в осушении.

К сожалению, в числе основных недостатков не названо, например, отсутствие системы мер, направленных на повышение эффективности использования земли в сельском хозяйстве. Не упомянуты также пробелы в законодательстве, исключающие возможность интеграции природоохранных целей в регулирование использования и оборота сельскохозяйственных земель и в сельское хозяйство в целом.

Минсельхозом совместно с другими федеральными органами исполнительной власти разработан и утвержден сетевой график по выполнению поручений Правительства России в сфере оборота и использования земель сельскохозяйственного назначения. Министерство планирует, в частности, следующее.

  • В сфере совершенствования законодательства планируется:

– упростить процедуру выделения участков в счет земельных долей;

– установить порядок отказа от права собственности на земельные доли и одновременного возникновения права собственности на них муниципального образования или субъекта РФ для решения проблемы накопления невостребованных и выморочных долей (таковых уже более трети от общего числа земельных долей в стране).

Для пресечения ненадлежащего использования земельных участков:

– установить в Земельном кодексе критерии ненадлежащего использования земельных участков, предоставив субъектам РФ право уточнять их с учетом региональных особенностей сельскохозяйственного производства;

– кратно увеличить сумму административного штрафа либо применять повышенные ставки земельного налога при использовании земель не по целевому назначению или если использование земельных участков приводит к существенному снижению плодородия и ухудшению экологической обстановки.

Реализация этих мер может оказаться как полезной для защиты природных экосистем на сельскохозяйственных землях, так и опасной – в зависимости от выбранных критериев благоприятности экологической обстановки. При прочих равных, пока перечень целей использования земель сельскохозяйственного назначения в законодательстве не дополнен природоохранными целями, конкретизация ненадлежащего использования и ужесточение санкций за него должны скорее рассматриваться как потенциальная угроза для сохранения и восстановления степей и степных видов.

Также планируется создать правовые предпосылки для снижения затрат по оформлению земельных участков. Констатируется недостаточность законодательных мер, принятых в 2008 г. (снижение сборов при регистрации участков). Министр считает целесообразным законодательно разрешить финансирование землеустроительных работ из федерального бюджета, а также стимулировать субъекты РФ развивать региональные и муниципальные программы по землеустройству. Наличие таких программ в регионах будет условием выделения им субсидий по краткосрочным кредитам для агропромышленного комплекса. Предполагается, что эта мера начнет действовать с 1.01.2010 г. Одновременно будет разработан более упрощенный порядок кадастрового учета земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения.

  • В сфере приведения в известность земель сельскохозяйственного назначения

планируется развитие системы государственного мониторинга этих земель, включая расширение мониторинга плодородия почв и мониторинга мелиорированных земель, которые уже ведутся. В результате должен быть создан единый государственный реестр земель сельскохозяйственного назначения. Как он будет соотноситься с существующим земельным кадастром – не оговорено. Что касается второй стороны проблемы – повышения эффективности контроля, то для этой цели во всех территориальных органах Россельхознадзора уже сформированы подразделения по земельному контролю, которые должны работать в тесном взаимодействии с органами Росреестра и Росприроднадзора.

Особо остановимся на четвертом пункте. Министерство планирует поддержать масштабное расширение мелиоративных сетей. К 2020 г. площадь мелиорированных угодий должна быть расширена в два раза, и составить 18 млн. га, в том числе 10 млн. га орошаемых земель и 8 млн. га осушенных, что в совокупности составит около 15 % всей площади пашни. Можно не сомневаться, что большинство орошаемых земель окажется в степной и полупустынной зоне, что может стать новой угрозой для степных экосистем.

В заключение г-жа министр сообщила, что в настоящее время Минсельхозом ведется работа над тремя законопроектами.

1. «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования регулирования земельно-ипотечных отношений в сельском хозяйстве».

2. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в части создания дополнительных гарантий целевого использования земель племенных заводов, племенных репродукторов и генофондных хозяйств.

3. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования оборота земель сельскохозяйственного назначения».

Очевидно, последний законопроект в наибольшей степени может затронуть условия существования степей на сельскохозяйственных землях. Официальный (положительный с замечаниями) отзыв Правительства РФ на него получен 1.04.2009 г.


* Это составляет, соответственно, 7,6 % от общей площади пашни 1990 года и около 13,6 % современной площади сельскохозяйственных угодий страны.






Наверх
194 просмотров



Сибирский экологический центр
Центр охраны дикой природы
Проект ПРООН/ГЭФ по степным ООПТ России
Казахстанская ассоциация сохранения биоразнообразия
Об издании

Популярное
ПРООН ГЭФ Минприроды России