В российское законодательство об ООПТ внесено изменение, потенциально важное для сохранения степей 
ISSN 1726-2860
(печатная версия ISSN 1684-8438)

Содержание номера

№51-52 осень-зима 2018-2019

Стратегия сохранения степейСтепи под охранойСтепи под угрозойКлючевые территорииЗащита уязвимых видовЗаконодательствоОрганизацииПроектыИменаСобытияОбъявления Новые книги

Законодательство

В российское законодательство об ООПТ внесено изменение, потенциально важное для сохранения степей

Изменения в федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» в последние 15 лет вносятся почти ежегодно[1]. Далеко не все эти изменения отражаются на страницах СБ, поскольку в большинстве они неспецифичны для степных ООПТ и задач сохранения степей. Но среди принятых в 2018 г., есть, по меньшей мере, одно изменение, потенциально важное именно для степей.

За год появилось три федеральных закона, изменяющих закон об ООПТ, все приняты 3.08.2018 г. Из многих изменений, внесенных этими тремя законами, в профессиональном сообществе широко обсуждалась, главным образом, отмена ранее обязательной государственной экологической экспертизы при создании новых ООПТ. Другие изменения привлекли меньшее внимание, некоторые прошли и вовсе почти незамеченными.

Среди прочего, федеральным законом от 3.08.2018 № 342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» в статью 2 федерального закона об ООПТ добавлен новый пункт 14, впервые устанавливающий связь между режимом ООПТ и видом разрешенного использования земельных участков в ее границах. Среди практиков охраны природы эта новация вызвала в основном недоумение и рассматривалась только в контексте регулирования капитального строительства на ООПТ. Представляется, что ее значение существенно шире и потенциально она может сыграть важную роль в сохранении степных экосистем.

Введенная в действие с 1.09.2018 норма закона гласит, что «основные виды разрешенного использования земельных участков, расположенных в границах особо охраняемых природных территорий, определяются положением об особо охраняемой природной территории. Положением об особо охраняемой природной территории могут быть также предусмотрены вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков. В случае зонирования особо охраняемой природной территории основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков предусматриваются положением об особо охраняемой природной территории применительно к каждой функциональной зоне особо охраняемой природной территории».

Тем самым в явной форме утвержден приоритет режима ООПТ, установленного ее индивидуальным положением, над любыми иными правовыми режимами земельных участков в границах ООПТ.

Содержательно, это положение не является новым – оно раскрывает и уточняет норму, содержащуюся в Градостроительном кодексе РФ (пункт 7 статьи 36): «Использование земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами. <…> Использование земель или земельных участков из состава <…> земель или земельных участков, расположенных в границах особо охраняемых природных территорий, определяется <…> положением об особо охраняемой природной территории в соответствии с <…> законодательством об особо охраняемых природных территориях».

Почему это особенно важно именно для степных экосистем?

Законодательство и аграрная политика Российской Федерации направлены на стимулирование максимального использования сельскохозяйственных угодий из земель сельскохозяйственного назначения, включая такие меры, как принудительное изъятие земельных участков у собственников земли в случае, если государственный орган находит, что данный участок не используется. Используется земельный участок или нет – устанавливается на основании официального Перечня признаков неиспользования земельных участков для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности (утв. постановлением Правительства РФ от 23.04.2012 № 369). «Признаки» просты:

– на пашне не производятся работы по возделыванию сельскохозяйственных культур и обработке почвы;

– на сенокосах не производится сенокошение;

– на культурных сенокосах содержание сорных трав в структуре травостоя превышает 30% площади земельного участка (при этом законодательно не определено, какие травы считаются сорными);

– на пастбищах не производится выпас скота (минимально необходимые величины количества скота и времени его нахождения на пастбище законодательно не определены);

– залесенность и (или) закустаренность сельскохозяйственных угодий составляет свыше 30% (для пашни 15%).

При этом сохранение степных экосистем в России обеспечивается в массе не заповедниками, территории которых полностью изъяты из хозяйственного использования, а сотнями заказников и памятников природы (а также природными парками и некоторых другими категориями ООПТ). В совокупности эти формы ООПТ охватывают около 2 млн га степей (включая и вторичные степи на старых залежах) и распределены практически по всей области распространения степного биома в стране. Подавляющее большинство степных заказников и памятников природы (и иных «слабых» форм ООПТ) создано на землях сельскохозяйственного назначения без изменения категории целевого назначения земель. Степные экосистемы там соответствуют нескольким видам сельскохозяйственных угодий: чаще всего пастбищам, реже сенокосам, иногда даже пашням (вторичные степи на залежах, формально продолжающих значиться пахотными угодьями).

Поскольку градостроительные регламенты для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения не устанавливаются, вид разрешенного использования занимаемых ими земельных участков определяется обычно отнесением к тому или иному виду сельскохозяйственных угодий. И нередко складывается ситуация, когда разрешенное использование земельного участка, вытекающее из его отнесения к какому-то виду сельскохозяйственных угодий, противоречит требованиям режима ООПТ.

Формально коллизии тут нет – она урегулирована Градостроительным кодексом, как сказано выше. Но на практике очень часто правообладатели земельных участков и даже государственные органы, регулирующие использование земель, не осведомлены о конкретных ограничениях и требованиях режима ООПТ. До сих пор режим ООПТ регионального значения даже не всегда отражается в земельно-кадастровых документах. Кроме того, формулировки режима в положениях об ООПТ не соответствуют формулировкам, установленным Классификатором видов разрешенного использования земельных участков. Все это затрудняет практическое применение требований режима – и именно для степных ООПТ в особенности.

Непосредственное указание в положении об ООПТ видов разрешенного использования для каждого земельного участка, включенного в ее границы, может существенно улучшить ситуацию.

 

Согласно Земельному кодексу РФ (пункт 2 статьи 7), правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к (а) той или иной категории целевого назначения и (б) разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. Согласно Градостроительному кодексу РФ (пункт 1 статьи 36), правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, определяется градостроительным регламентом. В свою очередь, градостроительный регламент – устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков (ГСК РФ, пункт 9 статьи 1).

Понятие зонирования территорий раскрывается в Градостроительном кодексе РФ в связи с определением градостроительного зонирования: градостроительное зонирование – зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1). Общие принципы зонирования территорий в отношении земельных участков в границах ООПТ установлены положением о том, что «Градостроительные регламенты не устанавливаются для земель лесного фонда, земель, покрытых поверхностными водами, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, земельных участков, расположенных в границах особых экономических зон и территорий опережающего социально-экономического развития».



[1] За этот период только три года обошлись без принятия поправок к закону, а в иные годы поправки принимались многократно. Рекордным был 2014 – закон об ООПТ в том году изменялся пять раз (!).

 






Наверх
17 просмотров



Сибирский экологический центр
Центр охраны дикой природы
Проект ПРООН/ГЭФ по степным ООПТ России
Казахстанская ассоциация сохранения биоразнообразия
Об издании

Популярное
ПРООН ГЭФ Минприроды России