В Казахстане принят закон о пастбищах | №49 весна 2017 | Степной Бюллетень 
ISSN 1726-2860
(печатная версия ISSN 1684-8438)

Содержание номера

№49, весна 2017

ПроектыСтепное природопользованиеСтепи под охранойСтепи под угрозойВосстановление степейСтепные пожарыРежимы сохранения степейЭкопросвещениеЗащита уязвимых видовЗаконодательствоИменаСобытияОбъявления Новые книги

Законодательство

В Казахстане принят закон о пастбищах

Закон Республики Казахстан от 20.02.2017 г. № 47-VI ЗРК «О пастбищах» и Закон Рес­публики Казахстан от 20.02.2017 г. № 48-VI ЗРК «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам использования пастбищ».

По советской традиции земельного учета, практически все степные экосистемы учитываются в качестве естественных кормовых угодий, преимущественно пастбищ. Из всех стран бывшего СССР Казахстан обладает наибольшей площадью степных экосистем и наибольшей общей площадью пастбищных угодий (около 181 млн га, для сравнения, в  России 68 млн га пастбищ). Базирующееся на использовании естественных пастбищ скотоводство имеет в Казахстане исключительное значение. Исторически (с незапамятных времен до 1950-х гг.) это был основной вид землепользования, основная отрасль экономики и основной источник продуктов питания почти на всей территории страны. После всех последующих преобразований и перестроек (включая целинную кампанию) экономическая роль скотоводства стала скромнее, но и сегодня оно остается основой жизнеобеспечения сельского населения, а по валовой стоимости произведенной продукции животноводство не сильно отстает от растениеводства (притом зерно составляет одну из основных статей экспорта страны). На каждого сельского жителя Казахстана (включая младенцев) приходится почти 2,5 головы мелкого рогатого скота (овец и коз) и немного менее 1 головы КРС (в России, для сравнения, только 0,66 голов МРС и 0,5 головы КРС).

Такое экономическое и социальное значение пастбищного скотоводства определяет соответственно высокую важность пастбищ. Тем паче, что пастбища в Казахстане – это не только природный базис скотоводства. Они играют и иную, менее очевидную, но не менее важную, роль. Включенные в состав пастбищных угодий степи и пустыни почти по всей стране служат основой природной среды, составляют экологический каркас территории, выполняют все основные экологические функции и обеспечивают население и сельское хозяйство всеми необходимыми экосистемными услугами. Действительно, на долю лесов приходится всего около 4,5% площади Казахстана, а пустынные и степные пастбища занимают около 66,5% и представлены практически всюду, в ряде регионов составляя до 75% и даже свыше 80% (Актюбинская обл.) территории*.

Однако до сих пор в Казахстане, как и во всех других «степных» постсоветских странах, специальное правовое регулирование использования пастбищ практически отсутствовало (за исключением Кыргызской республики, где соответствующий закон принят 26.01.2009 г.). У этой ситуации были как минусы, так и плюсы. Однако теперь они представляют только исторический интерес, поскольку основа создания специального пастбищного законодательства Республики Казахстан заложена принятием двух законов, за которыми должны последовать несколько подзаконных актов.

Если это законодательство будет исполняться, юридический контекст использования и сохранения пастбищ, включая, разумеется, и степные экосистемы, существенно изменится.

Представляется, что разработка отдельного правового регулирования использования пастбищ содержит потенциал для установления связи между отраслевым (сельскохозяйственным) и земельным законодательством, с одной стороны, и природоохранным – с другой. Создание пастбищного законодательства предоставляло уникальную возможность юридически интегрировать обе основных  стороны общественной важности пастбищ – как ресурсного и пространственного базиса скотоводства и как экосистемной основы большей части территории страны.

Нужно сразу сказать, что ничего этого, к сожалению, не сделано. Принятые законы не затрагивают природоохранные аспекты использования и сохранения пастбищ. Даже на уровне формулирования принципов законодательства о пастбищах (ст. 4 Закона «О пастбищах») декларируется только принцип рационального использования, но и он далее практически не конкретизируется. Вопросы сохранения пастбищных экосистем и обеспечения их экологических функций не являются предметом регулирования, и эти важнейшие аспекты функционирования пастбищных угодий остаются не поддержанными и не защищенными законодательством.

По сути, принятые законы содержат три основных нововведения: (а) как обязательный документ вводится «План по управлению пастбищами и их использованию» на уровне сельского района; (б) устанавливаются условия и порядок предоставления и использования пастбищ; (в) в отношении этих вопросов определяются компетенции органов власти, полномочия органов местного самоуправления, права и обязанности пастбищепользователей и их объединений.

План по управлению пастбищами и их использованию. Согласно Закону (п. 1 статьи 13), План является нормативным правовым актом, утверждаемым на краткосрочный (до года) и/или долгосрочный (до двух лет) периоды. Он «принимается в целях рационального использования пастбищ, устойчивого обеспечения потребности в кормах и предотвращения процессов деградации пастбищ». При разработке Плана должны учитываться «традиции выпаса сельскохозяйственных животных на соответствующих территориях административно-территориальных единиц».

Разработка, утверждение и обеспечение реализации Плана отнесены к компетенции местных органов района (или города областного значения). Разработка и обеспечение реализации – обязанность местного исполнительного органа района (за реализацию ответственны также акимы городов районного значения, сел, поселков и сельских округов), утверждение – местного представительного органа района. Отчет об итогах реализации плана ежегодно представляется местному представительному органу района местным исполнительным органом.

Устанавливается, что план должен содержать:

(1) схему (карту) расположения пастбищ на территории административно-территориальной единицы в разрезе категорий земель, собственников земельных участков и землепользователей на основании правоустанавливающих документов;

(2) приемлемые схемы пастбищеоборотов (разработка и утверждение схем пастбищеоборотов на основании геоботанического обследования пастбищ отнесена к компетенции местных исполнительных органов района);

(3) карту с обозначением внешних и внутренних границ и площадей пастбищ, в том числе сезонных, объектов пастбищной инфраструктуры;

(4) схему доступа пастбищепользователей к водоисточникам (озерам, рекам, прудам, копаням, оросительным или обводнительным каналам, трубчатым или шахтным колодцам), составленную согласно норме потребления воды;

(5) схему перераспределения пастбищ для размещения поголовья сельскохозяйственных животных физических и (или) юридических лиц, у которых отсутствуют пастбища, и перемещения его на предоставляемые пастбища;

(6) схему размещения поголовья сельскохозяйственных животных на отгонных пастбищах физических и (или) юридических лиц, не обеспеченных пастбищами, расположенными при городе районного значения, поселке, селе, сельском округе;

(7) календарный график по использованию пастбищ, устанавливающий сезонные маршруты выпаса и передвижения сельскохозяйственных животных;

(8) иные требования, необходимые для рационального использования пастбищ на соответствующей административно-территориальной единице.

Вместе с тем, он принимается с учетом:

  • сведений о состоянии геоботанического обследования пастбищ;
  • сведений о ветеринарно-санитарных объектах;
  • данных о численности поголовья сельскохозяйственных животных с указанием их владельцев – пастбищепользователей, физических и (или) юридических лиц;
  • данных о количестве гуртов, отар, табунов, сформированных по видам и половозрастным группам сельскохозяйственных животных;
  • сведений о формировании поголовья сельскохозяйственных животных для выпаса на отгонных пастбищах;
  • особенностей выпаса сельскохозяйственных животных на культурных и аридных пастбищах;
  • сведений о сервитутах для прогона скота;
  • иных данных, предоставленных государственными органами, физическими и (или) юридическими лицами.

Все эти пункты перечислены как обязательные («План … должен содержать…»). Но на практике очень трудно представить, что документ такого уровня детальности  может быть составлен для каждого района, особенно если учесть, что реальное состояние пастбищ и поголовья скота в настоящее время известно очень слабо. Сколько-нибудь массового обследования пастбищ (особенно геоботанических исследований) на большей части страны не проводилось в течение десятилетий.

Также нужно иметь в виду, что в большинстве областей Казахстана районы отличаются огромными площадями и часто ландшафтной неоднородностью. Так, например, средняя площадь района в Карагандинской области – более 45 тыс. км2 – значительно больше, чем средняя площадь области в Центральном федеральном округе РФ (38 тыс. км2). Наиболее крупные районы этой области, Улытауский и Шетский, занимают, соответственно, почти 123 и около 65,5 тыс. км2, что сопоставимо с площадью всей Оренбургской области РФ (123,7 тыс. км2) и всего Ставропольского края (немного более 66 тыс. км2) или Республики Хакасия (около 61,5 тыс. км2). Притом во всех случаях не менее 90% всей этой огромной площади относится к пастбищным угодьям. И пример Карагандинской области, возможно, один из самых выразительных, но не исключительный. К сожалению, велико опасение, что при таких условиях районный План по управлению пастбищами и их использованию на практике окажется формальным и недостоверным документом.

Условия и порядок предоставления и использования пастбищ. Стоит обратить внимание на следующие нормы (ст. 14 и 15 Закона «О пастбищах»).

Уточнены ранее установленные (п. 4 ст. 92 Земельного кодекса РК) критерии признания земельного участка «неиспользуемым» для пастбищ (что является основанием для его изъятия). Теперь это формулируется так (п. 3 ст. 14 Закона «О пастбищах», соответствующие изменения внесены в ст. 92 ЗК РК): «в случае отсутствия на пастбищах в течение двух лет сельскохозяйственных животных для выпаса либо их наличия в количестве менее двадцати процентов от предельно допустимой нормы нагрузки на общую площадь пастбищ и (или) отсутствия сенокошения в целях заготовки кормов земельные участки подлежат изъятию в порядке, предусмотренном земельным законодательством Республики Казахстан». Новым здесь является уточнение про двухлетний срок «неиспользования».

Для пастбищ, «расположенных в пределах территории поселков и сельских населенных пунктов, находящихся в государственной собственности» (то есть для присельских выгонов), введен приоритет предоставления для содержания дойного  поголовья личных хозяйств местного населения. Выпас на таких пастбищах других сельскохозяйственных животных «допускается только при соблюдении предельно допустимых норм нагрузки на общую площадь пастбищ». При ее превышении выпас этих других животных предписывается переносить на более удаленные пастбища (но в пределах города районного значения, поселка, села, сельского округа), согласно Плану по управлению пастбищами и их использованию.

Очевидно, дальнейшая конкретизация вопросов предоставления и использования пастбищ должна содержаться в нормативно-правовых и методических документах, разработка и утверждение которых отнесены к компетенции уполномоченного органа (ст. 6 Закона «О пастбищах»). Этот орган должен разработать и утвердить: (а) правила рационального использования пастбищ, (б) план мероприятий по обводнению пастбищ и (в) методику проведения мероприятий по борьбе с деградацией и опустыниванием пастбищ, в том числе аридных. Он также должен определить предельно допустимые нормы нагрузки на общую площадь пастбищ (в составе этих документов или отдельно).

Компетенции, права и обязанности. Законом «О пастбищах» установлены компетенции Правительства РК (ст. 5 Закона), уполномоченного органа (ст. 6; уполномоченный орган в области управления и использования пастбищ – центральный исполнительный орган, осуществляющий руководство в области управления и использования пастбищ), местных исполнительных органов областей (ст. 7), исполнительных и представительных органов районов (ст. 8 и 9) и акимов городов районного значения, поселков, сел и сельских округов (ст. 9), определены вопросы, отнесенные к ведению органов местного самоуправления (ст. 10), определены права и обязанности пастбищепользователей. Для последних предусмотрена возможность создания объединений, образованных на основе договора о совместной деятельности (в форме простого товарищества или консорциума).

Некоторые важные компетенции различных органов упомянуты выше. Нужно еще отметить две обязанности, которые возлагаются на местные исполнительные органы области: (а) представлять полугодовой и годовой отчеты уполномоченному органу о рациональном использовании пастбищ, проведении мероприятий по борьбе с деградацией и опустыниванием пастбищ, кормоемкости пастбищ и состоянии объектов пастбищной инфраструктуры; (б) разрабатывать и утверждать планы по развитию и реконструкции объектов пастбищной инфраструктуры. Необходимость регулярно отчитываться предполагает, что соответствующие областные органы должны будут организовать, как минимум, сбор информации по перечисленным проблемам.

Отдельный интерес представляет круг прав и обязанностей пастбищепользователя. Сам этот термин впервые введен в законодательство Казахстана принятым Законом «О пастбищах» и определяется как «физическое или юридическое лицо, обладающее правом пользования пастбищами в соответствии с настоящим Законом и иными нормативными правовыми актами Республики Казахстан». Пастбищепользователь, в частности, обязан:

(1) рационально использовать пастбища по их целевому назначению в соответствии с условиями предоставления пастбищ;

(2) соблюдать схемы пастбищеоборотов;

(3) соблюдать законодательство Республики Казахстан в области ветеринарии и требования пожарной безопасности;

(4) не нарушать права других пастбищепользователей.

Можно предположить, что впоследствии ка­захстанское законодательство будет дополнено административной ответственностью пастбищепользователей за несоблюдение своих установленных законом обязанностей. Пока же эти обязанности по пунктам (1) и (2) установлены декларативно (тем более, что правила рационального использования пастбищ и схемы пастбищеоборотов также пока не разработаны).

Изменения в действующее законодательство. В дополнение к Закону «О пастбищах» второй из принятых законов («О внесении изменений и дополнений…») вносит изменения в несколько действующих законов РК, включая Земельный кодекс, Лесной кодекс и Закон «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан (от 23.01.2001 г.)». Природоохранного режима территорий касаются два изменения, внесенные принятым Законом.

Согласно ст. 4 указанного Закона, ст. 23 Закона РК «Об особо охраняемых природных территориях» (от 7 июля 2006 г.) дополнена пунктом 2–2: «Участки особо охраняемых природных территорий в зоне ограниченной хозяйственной деятельности, на которых возможны сенокошение и пастьба скота, могут быть предоставлены в краткосрочное пользование для сенокошения и пастьбы скота в порядке, установленном Лесным кодексом Рес­публики Казахстан».

В Лесном кодексе РК этот порядок регулируется ст. 99 – Сенокошение и пастьба скота на участках государственного лесного фонда (также дополненной вышеуказанным Законом). В соответствии с этой статьей ЛК РК, участки государственного лесного фонда, на которых возможно сенокошение и пастьба скота, устанавливаются государственными ле­со­владельцами в соответствии с лесоустроительными проектами или планами управления особо охраняемыми природными территориями (п. 1 ст. 99). Пастьба скота без пастуха на пастбищах, входящих в государственный лесной фонд, допускается в исключительных случаях в отдаленных, труднодоступных и малонаселенных районах. Перечень таких районов утверждается местным представительным органом области по представлению местного исполнительного органа области (п. 2 ст. 99). Пастьба коз на участках государственного лесного фонда допускается только на специально отведенных огороженных участках (п. 3 ст. 99). Правила сенокошения и пастьбы скота на участках государственного лесного фонда утверждаются уполномоченным органом (п. 4 ст. 99). Уполномоченным органом в области ООПТ является Министерство сельского хозяйства, в составе которого находится государственное учреждение «Комитет лесного хозяйства и животного мира Министерства сельского хозяйства Республики Казахстан» (Постановление Правительства Республики Казахстан от 06.04.2005 г. № 310, в ред. от 14.02.2017 г.).

Закон РК «Об ООПТ» предусматривает выделение зон ограниченной хозяйственной деятельности только на территории государственных национальных природных парков (ст. 45 Закона РК «Об ООПТ»). Фактически определенные виды хозяйственной деятельности при соблюдении определенных условий допускаются также в буферных зонах государственных природных резерватов (п. 2 и 3 ст. 50 Закона РК «Об ООПТ») и на участках с регулируемым режимом хозяйственной деятельности государственных заповедных зон (п. 2 и 4 ст. 72 Закона РК «Об ООПТ»), однако к ним изменение, внесенное вышеуказанным Законом «О внесении изменений и дополнений…», не относится.

Согласно ст. 3 вышеуказанного Закона, в ст. 119 Водного кодекса Республики Казахстан (от 9 июля 2003 г.) вводится п. 1–1, устанавливающий, что «сельскохозяйственные угодья в водоохранных зонах могут быть предоставлены физическим и юридическим лицам в землепользование для сенокошения и пастьбы скота местными исполнительными органами, согласно Плану по управлению пастбищами и их использованию по согласованию с бассейновыми управлениями».

В то же время, не меняются нормы пунк­тов 1 и 2 ст. 125 ВК РК. Согласно п. 2 этой статьи, в пределах водоохранных зон запрещаются, в частности:

  • выпас скота с превышением нормы нагрузки, купание и санитарная обработка скота…;
  • размещение животноводческих ферм и комплексов…

Проведение работ, нарушающих почвенный и травяной покров, в том числе (среди других видов работ) выпас скота, запрещается в пределах водоохранных полос, согласно п. 1 названной статьи. Водоохранная полоса представляет собой полосу шириной не менее 35 м в пределах водоохранной зоны, прилегающую к водному объекту (п. 29 ст. 1 ВК РК).


* Статистические данные – материалы Комитета по статистике Министерства национальной экономики Республики Казахстан, представленные на официальном сайте http://stat.gov.kz/; Проект Национального доклада РК о состоянии окружающей среды и использовании природных ресурсов за 2015 год: http://ecodoklad.kz






Наверх
186 просмотров



Сибирский экологический центр
Центр охраны дикой природы
Проект ПРООН/ГЭФ по степным ООПТ России
Казахстанская ассоциация сохранения биоразнообразия
Об издании

Популярное
ПРООН ГЭФ Минприроды России