Проект ПРООН/ГЭФ по внедрению агроэкологических мер в степной зоне Казахстана | №43-44 весна-лето 2015 | Степной Бюллетень 
ISSN 1726-2860
(печатная версия ISSN 1684-8438)

Содержание номера

№43-44 весна-лето 2015

Режимы сохранения степейСтепные пожарыСтепи под охранойИстория сохранения степейСтепи под угрозойОптимизация природопользованияЗащита уязвимых видовКлючевые видыЗаконодательствоПроектыСобытия Новые книги

Проекты

Проект ПРООН/ГЭФ по внедрению агроэкологических мер в степной зоне Казахстана

Ерлан Жумабаев (ПРООН, Астана)

В Казахстане стартует новый проект ПРООН/ГЭФ и Правительства РК, направленный на изменение практики землепользования в степной и полупустынной зонах через территориальное планирование и агроэкологическое стимулирование.

В Казахстане уже реализуется ряд программ, направленных на продвижение устойчивого управления земельными ресурсами. В рамках Государственной программы «Агробизнес–2020» предусмотрено стимулирование, охрана рационального использования земельных и водных ресурсов. Программой «Агробизнес–2020» предлагается ряд прямых субсидий. Основные субсидии выделяются производителям урожая на приобретение минеральных удобрений и химических веществ, элитных семян, подачу оросительной воды и содержание постоянных плантаций. Производители в секторе животноводства получают субсидии на покупку кормов и породистого скота. Помимо прямых выплат регулируются цены на дизельное топливо для сельхозпроизводителей в период посева и уборки урожая.

Государственной программой «Агробизнес–2020» также предусматривается 30%-я компенсация стоимости приобретения оборудования для капельного и дождевального орошения. Этой программой определены такие меры, как выделение субсидий, грантов и обеспечение иных форм государственной поддержки с учетом сельхозкультур и пород скота, оптимальных для данной территории, а также улучшение системы налогообложения. Другой государственной программой – по управлению водными ресурсами – определен принцип предоставления субсидий на применение наилучших технологий. Однако эти программы все же не предполагают внедрения агроэкологического стимулирования.

Земельный, Водный и Экологический кодексы РК содержат положения об экономическом стимулировании. Так, Земельный кодекс указывает, что «в целях повышения заинтересованности собственников земельных участков и землепользователей в рациональном использовании и охране земель может осуществляться экономическое стимулирование охраны и использования земель» (п. 3 ст. 140). Но эта норма и подобные положения других кодексов, по сути, создают только рамочные условия для развития агроэкологического стимулирования, никаких деталей или предписаний они не содержат.

Нужно учесть, что в сельскохозяйственном секторе сохраняются традиционные подходы в управлении и применении технологий. Так, в степной части страны (например, в Костанайской и Акмолинской областях) фермеры работают в условиях богарного земледелия и часто не соблюдают принцип севооборота, не применяют необходимые земледельческие технологии, в основном специализируясь на производстве пшеницы. В краткосрочной перспективе это выгодно, так как пшеница хорошо продается и пользуется стабильным спросом. Однако в среднесрочной и более длительной перспективе монокультура ведет к истощению и деградации почвы и провоцирует нерациональную переложную систему земледелия, при которой распахиваются многолетние залежи, где уже успели сформироваться вторичные степные экосистемы. В то же время, разумная диверсификация культур и технологическая дисциплина позволяют не только сократить нагрузку на почву и увеличить урожайность, но и сохранить продуктивность экосистемы и целостность степного ландшафта. В пустынной зоне Алматинской и Кызылординской областей ситуация совсем другая, здесь многие культуры выращиваются на поливных площадях. Низкая плата за оросительную воду и стабильный рынок стали причиной того, что севооборот не соблюдается и растениеводство оказывает негативное ввоздействие на пахотные почвы и окружающие природные территории. К примеру, в результате обильного орошения  рисовых чеков для выращивания монокультуры риса происходит  повышение уровня грунтовых вод, что приводит к засолению полей и последующему выводу продуктивных земель из оборота, а переход к выращиванию низкодоходных кормовых культур невыгоден фермерам.

Проведенный мониторинг показывает, что большая часть сельскохозяйственных угодий находится в деградированном состоянии, вследствие чего уровень эффективности использования даже инженерно­-подготовленных орошаемых земель низок.

Из-за изменения климата участились суховеи, приносящие большой урон сельскому хозяйству региона и в целом качеству жизни населения.

К тому же, согласно данным Комитета по управлению земельными ресурсами Министерства национальной экономики РК, управление 15% площади сельскохозяйственных земель является неустойчивым. Часть арендуемых сельскохозяйственных угодий используется не по назначению или вовсе не используется. У землепользователей нет ни экономической, ни законодательной мотивации к сохранению почв и предотвращению эрозии. Наоборот, фермеры обычно стремятся извлечь как можно больше краткосрочных выгод из землепользования, что в более дальней перспективе оборачивается деградацией земель. Одна из причин низкой плодородности пахотных земель – отсутствие восполнения питательных веществ, обычно обеспечиваемого удобрениями. Несмотря на то что 50% стоимости удобрений субсидируется государством, их применение сократилось в  4–5 раз по сравнению с 2000-ми гг. (статистика Комитета по земельным ресурсам Министерства регионального развития РК). Сказывается и засоренность посевов сорняками. Министерство сельского хозяйства признает, что ей способствует низкий профессионализм фермеров, несоблюдение надлежащей практики выращивания культур и плохое качество семян.

Помимо прямых выплат производителям сельскохозяйственной продукции самой значительной мерой в сельскохозяйственной политике Казахстана являются выплаты на гектар. Они были введены, прежде всего, с целью поддержки производства приоритетных культур. Общий список таких культур утвержден правительством, а детальные списки для каждого региона определяются местными властями. Одна из приоритетных культур, на которую выделяются субсидии, – подсолнечник, высокоприбыльная масличная культура, альтернативная пшенице в структуре посевов. Принятые из лучших побуждений, такие субсидии, тем не менее, сомнительны, как с точки зрения защиты окружающей среды, так и в отношении достижения сельскохозяйственных целей. Размер субсидий на выращивание подсолнечника – 11 тыс. тенге (около 60 дол. США) на 1 га (для сравнения, на производство риса, требующего намного больше трудового вклада и финансовых расходов, предоставляется 25 тыс. тенге/га). Это слишком щедрая поддержка, вызывающая огромный спрос у фермеров. В Северо-Казахстанской области, например, субсидии на выращивание масличных культур привели в некоторых случаях к ситуации, когда одна монокультура  (зерновая) была просто заменена другой (подсолнечником), причем последняя оказала намного более негативное воздействие на плодородие почвы. Другим следствием становится прямой обман государства: были случаи, когда фермеры, пытаясь получить выгодные субсидии на выращивание подсолнечника, высаживали 5–10 рядов этой культуры вдоль границ своего участка, создавая видимость для инспекторов, а на основной площади сеяли, например, пшеницу.

Дополнительной причиной введения оплаты на гектар стала обеспокоенность по поводу того, что текущая практика производства урожая приводит к истощению почв и чрезмерному потреблению воды. Размеры выплат дифференцированы для каждой культуры и в дальнейшем будут отличаться в зависимости от применяемой технологии производства. Производители, использующие капельное орошение* и производящие зерновые культуры с соблюдением научных требований, имеют право на получение наивысшего размера выплат.

Как таковые, выплаты на гектар предназначались для стимулирования улучшения практики производства продукции растениеводства и продвижения диверсификации культур и севооборота. Но в этой политике имеется несколько недостатков. Во-первых, управление выплатами на гектар (а равно и субсидиями) – это сложный процесс. Обычны значительные задержки в проведении выплат, а это означает, что решения во время посевной принимаются, в основном, без учета возможных выплат. Во-вторых, ответная реакция фермеров в отношении производства культур при низком размере субсидий слабая (субсидии на масличные культуры являются исключением), и субсидии не становятся значимым стимулом для переключения на культуры, технология выращивания которых более безопасна для окружающей среды. Например, размер субсидий в производстве зерна должен быть в пределах от 190 до 250 дол. США (минимум и максимум цены за 1 т пшеницы в Казахстане в 2014 г.) и выше, чтобы производитель зерна начал думать об отходе от традиционной практики производства. В-тре­тьих, эта политика является в корне ошибочной, поскольку здесь отсутствует прямой механизм стимулирования систем севооборота. Для сравнения, в Европейском Союзе фермер получает субсидии в размере около 300 евро/га только в том случае, если соблюдается система севооборота, а не просто демонстрируется посев определенной культуры (сводящийся к переключению хозяйства с одной культуры на другую). Согласно собственной оценке МСХ РК, в 2014 г. было отмечено, что программой не достигнуты ожидаемые результаты в отношении диверсификации и севооборота. В-четвертых,  государственные выплаты фермерам, производителям определенных культур, связаны не с производством продукции, а с площадью посева  – это означает, что фермеры могут производить большой или небольшой объем продукции по своему желанию и в любом случае получать такую субсидию. Такая политика не стимулирует увеличение продуктивности (производство «урожая на гектар»).

Как и с производством посевных культур, щедрые сельскохозяйственные субсидии в животноводстве не привели к улучшению экологического состояния земель и в основном рассчитаны на простое увеличение поголовья скота. Из выполненного ПРООН обзора проектов по устойчивому управлению земельными ресурсами видно, что эти субсидии фактически не оказывают поддержки управлению пастбищными землями и сенокосными угодьями или иной практике устойчивого землепользования.В настоящее время субсидии на развитие животноводства могут получать преимущественно крупные фермерские хозяйства. Но таковыми являются лишь 18% от общего числа сельскохозяйственных производителей, в то время как 82% – это мелкие и средние хозяйства. Соответственно, субсидии практически не доходят до 82% собственников поголовья скота. Семейные хозяйства, где обычно содержится небольшое количество скота, во многих случаях менее 100 голов, не имеют права на получение субсидий. Даже средние фермерские хозяйства оказываются в невыгодном положении: фермерское хозяй­ство, где поголовье составляет от 100 до 300 голов (в основном мелкого рогатого скота), получает 0,06 дол. США на 1 кг молока, а тем, у которых стадо состоит из 600 и более голов крупного рогатого скота, выделяется 0,16 дол. США. Такая схема поддержки дает сельскохозяйственным производителям неверный сигнал, мотивируя их просто на увеличение поголовья скота, содержащегося в хозяйстве, чтобы получить право на увеличение размеров субсидий.

Но даже при вполне рациональном  использовании пастбищ требуется постоянный контроль как за нормами использования, так и за состоянием пастбищных экосистем для предупреждения их дигрессии. Именно экономическое стимулирование может привести к желаемому долгосрочному решению.

Долгосрочное решение для устойчивого управления земельными ресурсами сельскохозяйственных систем в степной, полупустынной и пустынной зонах Казахстана предполагает разработку стратегического ландшафтно- и экосистемно-ориентированного подхода к территориальному планированию, поддерживаемому хорошо спроектированной схемой агроэкологических стимулов и адекватными политическими и законодательными рамками. В последние годы в Казахстане наблюдается обнадеживающий прогресс в создании государственных программ, направленных на поддержку рационального использования и управления земельными ресурсами. Эти программы служат основанием для запланированных мероприятий проекта и частично являются источником софинансирования. Однако без поддержки со стороны проекта, при обычном сценарии, эти программы не будут достаточными ни для перехода к интегрированному территориальному планированию сельскохозяйственных систем, ни для внедрения мер агроэкологического стимулирования с целью устойчивого использования земельных ресурсов.

Проект будет работать в тесном сотрудничестве с государством, чтобы содействовать ему в решении обозначенных проблем посредством апробации новых подходов на пилотных участках. В рамках проекта должен быть подготовлен пересмотр политики в сфере планирования землепользования и определения системы экономических стимулов для продвижения практики устойчивого управления земельными ресурсами. До начала демонстрационных проектов будет проведен анализ используемых технологий, экономических параметров и эффективности практик землепользования, что позволит впоследствии сравнить полученные экономические и экологические результаты с традиционными. Планируется разработать схемы субсидирования субъектов сельскохозяйственной деятельности и определить варианты соответствующей политики органов власти районного и областного уровней. Подготовленные предложения по агроэкологическим субсидиям будут представлены в Министерство сельского хозяйства.

Помимо апробирования эффективности агроэкологических мер проектом будет проведен анализ существующих сельскохозяйственных субсидий в области управления земельными и водными ресурсами. Окончательные рекомендации по интеграции «зеленых» субсидий в систему сельскохозяйственного субсидирования также будут переданы Министерству сельского хозяйства.

Финансирование на пилотных участках планируется направить на внедрение систем правильного севооборота, оптимизацию использования оросительной нормы воды при производстве сельскохозяйственных культур, восстановление брошенных пахотных земель, расширение кормовых площадей, улучшение растительного покрова пастбищ, увеличение мобильности скота. Это принесет прямые экономические выгоды в виде увеличения урожайности, что должно заинтересовать и других местных фермеров, и у них появится стимул для обмена опытом и участия в выгодах. Таким образом, будут созданы условия для привлечения дополнительных инвестиций.

Методы восстановления и устойчивого использования земельных ресурсов будут продемонстрированы на девяти демонстрационных участках в шести областях Казахстана на площади 145,503 тыс. га.

Контакт:
Ерлан Жумабаев, менеджер проекта
Проект ПРООН/ГЭФ/Правительства РК «Оказание поддержки в  устойчивом управлении земельными ресурсами в степной и полузасушливой зонах путем продвижения интегрированного территориального планирования и агроэкологических стимулов»
КАЗАХСТАН 010000 Астана, пр. Бокейхана, 26
E-mail: yerlan.zhumabayev@undp.org


* Программой предусматривается компенсация расходов на оборудование капельного орошения до 30% от его стоимости.






Наверх
89 просмотров



Сибирский экологический центр
Центр охраны дикой природы
Проект ПРООН/ГЭФ по степным ООПТ России
Казахстанская ассоциация сохранения биоразнообразия
Об издании

Популярное
ПРООН ГЭФ Минприроды России