Восстановление ландшафтного и биологического разнообразия в контексте земельного вопроса в Украине | №41 лето 2014 | Степной Бюллетень 
ISSN 1726-2860
(печатная версия ISSN 1684-8438)

Содержание номера

№41 лето 2014

Режимы сохранения степейСтепи под охранойСтепной регионИнвентаризация степейСтепи под угрозойСтепное природопользованиеКлючевые видыЗащита уязвимых видовЗаконодательствоПроектыСобытия Новые книги Финансирование номера

Степное природопользование

Восстановление ландшафтного и биологического разнообразия в контексте земельного вопроса в Украине

А. Бурковский (Всеукраинская экологическая лига, Донецкая обл.)

Соотношение площадей экосистем в Украине

Природные экосистемы занимают всего около 12,7% площади Украины. Более 80% ее – освоенные территории. Показатель распаханности земель у нас один из самых высоких в мире. По разным оценкам, это 54–57% площади страны (Матеріали…, 2010), в то время как предельно допустимым считает­ся 38,2%, и превышение этого порога грозит опустыниванием (Булигін, 2003). Даже в ЕС, где плотность населения выше, этот показатель составляет 25,6% (Матеріали…, 2010). При этом Евросоюз планирует к 2050 г. уменьшить площадь антропогенных территорий на 200 тыс. км2 за счет консервации фермерских земель (Secretariat…, 2010). Напротив, в Украине с 2008 г. площадь пашни увеличилась на 64,8 тыс. га, а площадь застройки – на 46,6 тыс. га. В то же время, официально признано, что 57,5% территории страны подвержено эрозии почв, а ежегодные потери гумуса на пашне составляют 0,65 т/га (Стратегия государственной экологической политики Украины до 2020 г., утв. 21.12.2010 № 2818-VI). Ост­рой проблемой стала гибель малых рек – в первую очередь, из-за большого количества плотин и прудов.

В последние десятилетия государство в своих программных и рамочных нормативных документах признает, что чрезвычайный дефицит природных ландшафтов связан с непомерно высоким уровнем распаханности, и провозглашает приоритет воссоздания природных ландшафтов через консервацию части земель, в первую очередь эродированной пашни. Так, согласно Закону Украины «Об охране земель» ключевой составляющей такой охраны является «формирование экосети … внедрение консервации и рекультивации земель». В числе задач Стратегии экологической политики Украины на период до 2020 г. «сокращение на 5–10% площадей пахотных земель путем выведения из их состава склонов крутизной более 3°, консервация деградированных сельскохозяйственных угодий с последующим их залесением в лесной и лесостепной зонах и залужением в степной зоне, расширение площади природно-заповедного фонда … до 15% территории страны». В преамбуле Закона Украины «О формировании экосети на 2000–2015 гг.» констатируется, что увеличение площади природных ландшафтов может быть обеспечено ​«изъятием земель сельскохозяйственного назначения (прежде всего деградированных пахотных земель)» и «предпочтением восстановления природных ландшафтов как наиболее целесообразного вида использования земель, которые выбывают из сельскохозяйственного использования». Концепцией устойчивого развития агроэкосистем в Украине на период до 2025 г. (утв. приказом Минагрополитики Украины от 20.08.2003 № 280) устанавливаются задачи: ​​«… увеличить долю сельскохозяйственных угодий экстенсивного использования (сенокосов, пастбищ); уменьшить площади пахотных земель до 37–41% территории страны; создать новые и расширить площади существующих территорий и объектов ПЗФ в пределах сельскохозяйственных угодий …»

Консервация и псевдоконсервация

В 1990-х гг. учеными-аграриями была разработана программа консервации земель. Но одновременно началась земельная реформа, и государство поспешило распаевать 270 тыс. км2 сельскохозяйственных земель (45% территории страны), не принимая во внимание дефицит природных экосистем (СН, 2011). Если бы в паи было передано только 15–20% всей пашни, ситуация не оказалась бы такой катастрофической в экологическом отношении.

Закон Украины «Об охране земель» определяет, что «консервация земель – это прекращение хозяйственного использования на определенный срок и залужение или залесение деградированных и малопродуктивных земель». Примерно то же самое говорит Закон Украины «Об экосети». Однако оба не дают ответа, где должно применяться залужение, а где залесение.

Наиболее пострадавшим типом экосистем Украины является степь. Географически степная зона составляет 40% площади страны, но собственно степные участки занимают всего около 1% ее территории. За историческое время площадь степей на территории нынешней Украины уменьшилась в 40 раз, в то время как площадь лесов сократилась в 3 раза. Степные виды составляют 30% списка Красной книги Украины. Видимо, не зря первые варианты Программы охраны земель планировали главный объем консервации осу­ществить через залужение (фактически восстановление степей) на площади почти 7 млн га. Под облесение планировалось лишь 2 млн га (Сайко, 2000).

Казалось бы, государство сознает важность восстановления травяных экосистем на месте избыточной пашни. Например, в подготовленном Министерством экологии Расширенном пятилетнем докладе об опустынивании и деградации земель (2012) говорится, что «мощными экологостабилизирующими компонентами … являются естественные луга и пастбища».

Но в реальности государственная политика имеет противоположное направление и ведет к уничтожению естественных травяных экосистем. Самый яркий пример – деятельность Государственного агентства лесных ресурсов, которая приводит к уничтожению последних степей. Как известно, степи не имеют четкого определения в законодательстве. В земельной документации они часто  рассматриваются в составе категории деградированных или малопродуктивных земель и как таковые отводятся под облесение.

Некоторые лесоводы рассматривают это как «консервацию». Но если залужение предусмотрено законодательством как один из методов консервации, то какой смысл за бюджетные средства сажать в степи деревья, нарушая при этом то, что уже законсервировано естественным образом? Такая «консервация» не увеличивает площадь природных экосистем и не способствует формированию экосети, потому что реализуется за счет уничтожения другой природной экосистемы. Вред облесения увеличивается тем, что в нем часто используются чужеродные инвазивные виды деревьев, которые полностью вытесняют и уничтожают местные виды, разрушая аборигенную экосистему и сокращая аборигенное биоразнообразие.

Порядок консервации земель за 2002 г. указывал на ее необходимость в степной зоне при показателе гумусированности почвы менее 2%. Утвержденный в 2013 г. новый порядок  снизил эту планку вдвое, до 1%. Это вызывает подозрение, что состояние земель, особенно черноземов степной зоны, уже критическое, но государство идет путем снижения стандартов, а не исправления ситуации.

Ревизия законодательства и административных решений

При использовании нынешнего законодательства возникает сложная проблема: как побудить владельца эродированной пашни ее законсервировать, чтобы тем самым расширить площадь естественных (полуестественных) ландшафтов? С коммерческой точки зрения владельцу выгоднее эксплуатировать свой ​​пай именно как пашню. Но даже если это не так, законодательство определяет четкое целевое назначение пахотных земель – товарное сельхозпроизводство. Это вынуждает владельца к эксплуатации всей имеющейся у него пашни, поскольку самовольная консервация может рассматриваться как нецелевое использование земель и грозит штрафами. Таким образом, низкий процент площадей природных экосистем закреплен в Украине законодательно.

Земельное законодательство требует конкретизации и серьезных изменений на стыке регулирования вопросов собственности и экологизации. Необходимо решение, которое обеспечило бы правовые и административные механизмы для практической реализации вышеуказанных законодательных деклараций. Требуется решить три группы вопросов.

Во-первых, нужно определить качество экосети и качество консервации. Это может быть сделано следующим путем.

  1. Необходимо законодательно определить основные виды экосистем через принятие закона о ландшафтах.
  2. Изменить законодательно установленное понимание консервации: она должна рассматриваться не только как краткосрочная мера для улучшения плодородия почв, но и как способ восстановления природных экосистем без возврата к их активному хозяйственному использованию в обозримом будущем.
  3. Термин «консервация» должен быть уточнен и определен как «восстановление естественной аборигенной растительности в соответствии с природно-климатической зоной территории, где такая растительность отсут­ствует по причине хозяйственной деятельности». Это позволило бы разграничить методы консервации (залужение или залесение) в зависимости от природно-климатической зоны (экосистемный подход).
  4. Термин «малопродуктивные, деградированные или эродированные земли» должен использоваться только с указанием конкретного типа земель (пашня, пастбище, отвалы и т.д.).
  5. Следует ввести норму, что земли, покрытые естественным аборигенным растительным покровом, который соответствует данной природно-климатической зоне, считаются законсервированными независимо от того, произошло ли это в результате целенаправленных действий или спонтанно.
  6. Должен быть отменен статус сельскохозяйственного назначения для всех территорий, которые имеют естественный аборигенный растительный покров. За ними следует законодательно закрепить статус земель экосети и передать их в административное регулирование Министерству экологии.
  7. Использование интродуцированных видов для целей консервации земель должно быть запрещено.
  8. Желательно закрепить в законодательстве положение, согласно которому объекты ПЗФ могут только создаваться, но не упраздняться. Их площадь может только увеличиваться, но не может быть сокращена для каких-либо потребностей, кроме ситуаций, когда в стране или регионе их расположения вводится чрезвычайное положение.

Вторая группа вопросов касается исправления ситуации по консервации земель после массового распаевания пахотных земель. Возможен такой комплекс мер.

  1. Разрешить изменение целевого назначения паевых земель с сельскохозяйственного на природоохранное для консервации с учетом экосистемного подхода.
  2. Разрешить владельцам паев изменение целевого назначения пашни для нужд возобновляемой энергетики, при этом запретив строительство ее объектов в природных ланд­шафтах.
  3. Освободить землевладельца от налога на землю в случае консервации пая.
  4. Упростить процедуру консервации земель до уведомительной, когда для перевода земельного участка в статус законсервированного достаточно письменного уведомления со стороны владельца пая в адрес уполномоченного органа. Такой упрощенный порядок должен действовать, пока уровень распаханности в стране не снизится до научно обоснованного показателя 37%.
  5. Разрешить перевод законсервированных земель в объекты природно-заповедного фонда как государственной, так и частной форм собственности.

Гораздо проще было бы восстанавливать природные экосистемы, если бы подавляющее большинство земель принадлежало государ­ству. Поэтому третья группа изменений касается увеличения доли государственных земель и переориентации целевого назначения некоторых земель для нужд экосети и ПЗФ.

  1. Необходимо увеличить долю в нацио­нальном земельном клине земель государ­ст­венной собственности и законодательно оп­ределить минимальный уровень, ниже ко­торого их площадь быть не может. Юриди­ческим механизмом может стать государст­венная мо­нополия на куплю-продажу сельско­хозяйственных земель. Оптимальный вариант – закрепление нормы, которая позволяла бы государству только скупать земли, но исключала их продажу. Государство могло бы распоряжаться землями, находящимися в государст­венной собственности: одни участки предоставлять в аренду агропредприятиям, другие – отводить для консервации и перевода в экосеть и ПЗФ.
  2. Все земельные паи, на которые не заявлены права собственности, следует перевести в государственную собственность.

Институциональная составляющая

Так называемое «рациональное природопользование» в условиях современной европейской страны является архаизмом. В ситуации, когда на долю природных экосистем приходится лишь небольшая часть общей площади страны, они должны, прежде всего, выполнять средообразующую функцию (предоставлять экосистемные услуги), а не быть объектами непосредственной хозяйственной деятельности. Поэтому необходимо создание ведомства, которое объединило бы в себе часть функций государственных агентств лесных ресурсов и водных ресурсов и Департамента заповедного дела и которое решало бы исключительно природоохранные вопросы. Таковым могло бы стать особое Государственное агентство экосети и консервации земель в  подчинении Министерства экологии. Помимо травяных экосистем ему следовало бы передать 2/3 лесов, которые при этом должны получить природоохранный статус. Тем самым сразу был бы достигнут среднеевропейский показатель площади ПЗФ.

Под юрисдикцию этого агентства должны были бы перейти также другие природные и полуприродные территории, находящиеся в государственной собственности: лесополосы, заболоченные, степные и луговые участки. Треть лесов (главным образом, лесные монокультуры) могла бы остаться в управлении Госагентства лесных ресурсов и использоваться в хозяйственной деятельности.

Далее вновь созданному агентству долж­ны передаваться эродированные пахотные зем­ли для консервации в соответствии с природно-климатическими зонами страны (т. е. на основе экосистемного подхода). В Полесье и Карпатах основным методом консервации служило бы облесение залежей, в степной и частично в лесостепной зоне – залужение. Такой подход особенно важен для сохранения и воссоздания степных экосистем, поскольку, с одной стороны, позволит остановить их разрушение неуместным облесением, с другой – сохранит материально-техническую базу и рабочие места лесных хозяйств, расположенных в степной зоне. Изменится только профиль их деятельности: в основном они будут заняты залужением эродированных пахотных земель.

Восстановление природных экосистем через консервацию пахотных земель фактически не имеет альтернатив. Существующий дефицит природных экосистем является причиной опустынивания и деградации земель, а как следствие – продовольственного кризиса и дефицита питьевой воды, влияние чего на глобальные процессы ощущается с каждым годом все больше. Понятно, что предложенная концепция требует детальной разработки и дискуссии, поскольку затрагивает широкий круг вопросов, и не только экологических. Могут возникнуть возражения относительно ее экономической составляющей. Однако мы полагаем, что мир перешел в такую ​​критическую фазу, когда экономика должна приспосабливаться к экологии, а не наоборот. И о какой экономической эффективности сельскохозяйственного и промышленного производ­ства может идти речь в условиях тотальной деградации почв, нарушения гидрологического режима ландшафтов и опустынивания?

Масштабная консервация земель позволит: избежать деградации самого ценного ресурса Украины – ее почв, в первую очередь черноземов; увеличить доход от экспорта сельскохозяйственной продукции; снизить себестоимость животноводства за счет дешевых кормовых угодий (пастбищ, сенокосов); обеспечить развитие органического земледелия (отсутствие природных экосистем вокруг полей затрудняет сертификацию продукции как органической); сконцентрировать силы и средства на наиболее плодородных почвах и поднять их производительность; улучшить состояние питьевых вод.

Литература

Булигін С.Ю. 2003. Регламентація технологічного навантаження земельних ресурсів // Землевпорядкування № 2. 9–12

Матеріали до проекту Аграрного кодексу України. 2010 / Міністерство аграрної політики та продовольства України. Київ.

Сайко В.Ф. 2000. Методичні рекомендації виведення земель з ріллі та їхнє раціональне використання. К.: Аграрна наука. 40 с.

Secretariat of the Convention on Biological Diversity (2010) Global Biodiversity Outlook 3. Montréal. 94 p.

СН. 2011. Консолідація земель: потрібен експеримент? // Сiльскi новини, № 26 (1006), 08 вересня, 09:52 – http://silskinovyny.com/aktsenti/item/714-konsolidatsiya-zemel-potriben-eksperiment?.html [доступ 27.06.2014]

Контакт:
Алексей Бурковский
Донецкое отделение Всеукраинской экологической лиги
УКРАИНА 85324  Донецкая обл., г. Димитров-4, а/я 400
Моб.: 066 421 91 00
E-mail: ecologist@ukr.net






Наверх
107 просмотров



Сибирский экологический центр
Центр охраны дикой природы
Проект ПРООН/ГЭФ по степным ООПТ России
Казахстанская ассоциация сохранения биоразнообразия
Об издании

Популярное
ПРООН ГЭФ Минприроды России