(Русский) Некоторые дополнительные соображения к Анализу правовых проблем в сфере сохранения российских степей, в том числе на примере Оренбургской области, представленному Р.Т. Бакировой

slots5

internet casino moldova


CONSERVATION OF STEPPES IN RUSSIA
Project UNDP/GEF Improving the Coverage and Management Efficiency of Protected Areas in the Steppe Biome of Russia
ПРООН ГЭФ Минприроды России
This website was created and is supported by the UNDP / GEF / Ministry of Russia project "Improving the coverage and management efficiency of protected areas in the steppe biome of Russia"

Яндекс.Метрика

(Русский) Некоторые дополнительные соображения к Анализу правовых проблем в сфере сохранения российских степей, в том числе на примере Оренбургской области, представленному Р.Т. Бакировой

О.А. Разбаш

Общественная палата РФ

olgaraz@russia.ru

В «Анализе правовых проблем в сфере сохранения российских степей…», проведённом Р.Т. Бакировой, намечены стратегические направления, необходимые для создания правовой основы для сохранения степных экосистем России.

Хотелось бы при этом – не повторяясь – поделиться некоторыми соображениями в дополнение к проведённому исследованию.

В 2009 г. при подготовке проекта ПРООН/ГЭФ/Минприроды России “Совершенствование системы и механизмов управления ООПТ в степном биоме России” группой экспертов был проведен анализ актуальных и потенциальных угроз степным экосистемам. В результате выделено 17 основных угроз, ранжированных по степени опасности выявленных процессов и тенденций и безотлагательности их решения. При выработке стратегических рекомендаций по совершенствованию правовой основы сохранения степных экосистем эти угрозы необходимо положить в основу рабочего плана, их также можно попытаться «распределить» по сферам ответственности между органами государственной власти (федеральными и региональными), а также между органами местного самоуправления, чтобы нащупать наиболее рациональный и эффективный подход.

Особо охраняемые территории. При комплексном подходе к охране степных экосистем необходимо в разряд охраняемых территорий включать и степные лога, где сконцентрированы уникальные сообщества флоры и фауны, создав такой правовой режим, при котором нельзя было бы выделять эти ценные земельные участки под новые посёлки или садоводческие товарищества вокруг крупных промышленных центров. За сохранение степных экосистем вне ООПТ федерального уровня, столь важных для состояния окружающей среды в целом, не должно отвечать Министерство сельского хозяйства, выделяя их как сенокосы или пастбища.

Водное законодательство. Крайне важно при разработке правовой основы охраны степных экосистем учесть и такую характерную черту степной зоны как недостаток влаги. Поэтому так важна охрана и сохранение малых и больших рек степной зоны, ручьёв, родников, урегулирование процесса хаотичного водоотведения и возведения множества дамб без учёта природных особенностей степных территорий. Продолжение современной практики водопользования в таких засушливых районных – особенно в условиях изменения климата – ведёт к нарастанию процессов опустынивания.

Охрана животного мира и ландшафтов степей – залог развития эко-туризма, основа устойчивого развития. Поиски путей устойчивого развития степных регионов неизбежно приводят к выводу, что охрана животного мира и ландшафтов степей необходима как основа эко-туризма. Степи связаны с лесной зоной промежуточной полосой лесостепи. Для лесостепи характерны многообразие почв и сочетание лесных ландшафтов со степными. Животный мир лесостепи также образует смесь лесных видов со степными. Все эти объекты могут быть весьма интересны как объекты экологического туризма – в сочетании с историческими и археологическими памятниками, с уникальными ландшафтами. А это, в свою очередь, может стать основой устойчивого развития местных степных сообществ. При разработке пакета нормативных актов местного и регионального уровня следует попытаться закрепить это направление как одно из приоритетных.

Инвазии и биобезопасность. Тесно связана с насущной необходимостью сохранения степного животного мира и ландшафтов и такая выявленная экспертами Проекта угроза, как внедрение в степные экосистемы чужеродных видов, в том числе и возможное проникновение в результате переопыления ГМ-семян, генетическое загрязнения степных экосистем.* Международным сообществом ГМО признаны инвазиями.

Так, хотя в России пока что ни один из предлагавшихся к высеванию в открытом грунте сорт не получил официального разрешения, следует учесть усиливающееся лоббирование сторонников широкого коммерческого внедрения на рынки сельхозрастений ГМ-семенного материала, продвижение проекта ФЗ, который базируется на крайне опасной концепции «сосуществования» обычных посевов и ГМ-полей, предусматривает создание т.н. «буферных зон», т.е. ведет к узакониванию широкого применения ГМ-семян в российском сельском хозяйстве. В сочетании со снятием торговых ограничений после вступления России в ВТО эта угроза биобезопасности и биоразнообразию становится явью, делает принятие безотлагательных правовых шагов еще более актуальным.

Учитывая изложенное, пересмотр и изменение как федерального законодательства, так и законодательства субъектов РФ и на местном уровне в сторону усиления охраны степей позволит не только сохранить их как экосистему, но обеспечит сохранение фундамента для продовольственной безопасности нашей страны.

Представляется также весьма актуальным и предложение Р.Т. Бакировой о необходимости занесения информации о проведенной экологической оценке в кадастровое дело, это требование должно быть отражено в Федеральном законе от 24.07.2007 N 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости». Это особенно важно в свете продвижения России на пути ко вступлению во Всемирную торговую организацию.

Безотлагательность создания правовой основы для сохранения степных экосистем в России определяется также и продвижением ко вступлению в ВТО, общие правила которой предписывают не применять никаких ограничений, кроме т.н. “природоресурсных исключений” ГАТТ относительно ограничений импорта и экспорта. Как отмечают многие эксперты, такие исключения являются ключевыми для России – экспортера природных ресурсов: в соответствии со статьей XX(g), ГАТТ не препятствует принятию его участниками мер, относящихся “к предотвращению истощения природных ресурсов”, но при соблюдении ряда условий: такие меры не должны быть “скрытым ограничением международной торговли” или “дискриминационной” мерой; они должны проводиться одновременно с ограничениями внутреннего производства или потребления. Поэтому проблема выявления территорий, где в ближайшей перспективе возможно экологически и социально опасное истощение природных ресурсов, становится особенно актуальной. И это как нельзя подходит для целей сохранения степных экосистем, следует разработать соответствующие критерии, которые бы позволили относить степные участки к таким территориям.

При рассмотрении вопроса о реформировании отрасли земельного законодательства следовало бы также учитывать, что в Земельном кодексе Российской Федерации предусмотрено осуществление земельного контроля, предметом которого является: контроль за соблюдением земельного законодательства, требований охраны и использования земель (в том числе и почв).

Закон об охране почв. Базовый природоохранительный Федеральный закон от 20.12.2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» формулирует общие экологические требования и направлен на охрану окружающей природной среды и почв, как ее компонента, так и на создание благоприятной среды обитания для человека. В российском земельном законодательстве понятие «земля» трактуется прежде всего как природный ресурс, используемый в качестве естественного средства производства в различных технологиях природопользования. Однако, в этом случае понятие «земля» отождествляется с плодородным слоем почвы и рассматривается только с позиции сохранения и восстановления одного из свойств почв, а именно его плодородия.

Хочется также дополнить, что для целей сохранения степных экосистем необходимо принятие давно ожидаемого федерального закона «Об охране почв». Это будет способствовать гармонизации и развитию существующего природоохранного и земельного законодательства, бережному, осторожному обращению с почвами, в том числе и степными, со стороны хозяйствующих субъектов и оздоровлению окружающей природной среды в целом.

Закон об охране почв будет направлен на реализацию принципов по сохранению окружающей природной среды, закрепленных в Конституции Российской Федерации: «земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории» (статья 9); «владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц» (статья 36), «каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением» (статья 42).

Этот закон будет направлен на реализацию и международных принципов, провозглашенных в декларации Организации Объединенных Наций (ООН) по охране окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992 году) – охрана окружающей среды должна стать неотъемлемой частью процесса устойчивого развития.

Во многих странах подготовлены и работают на государственном уровне законы, решающие вопросы охраны почв, борьбы с их загрязнением и восстановлением. Основным принципом зарубежного законодательства является недопустимость воздействия на почву, приводящее к ухудшению ее качества, к деградации, загрязнению и разрушению. Законами этих стран регламентируется деятельность организаций и граждан в области охраны почв, а также установлены требования и ограничения для территорий с загрязненными почвами, включающие мероприятия по их очистке, предусмотрено ведение государственного учета качества почв, создание банка данных о почвах, на основе их мониторинга и банка проб почв.

Представляется, что принятие этого закона создаст основы правовых механизмов государственного регулирования деятельности в области охраны почв, они должны быть направлены на сохранение почв, предотвращение их деградации и загрязнения, восстановление деградированных и загрязненных почв для обеспечения выполнения ими экологических, санитарно-гигиенических и хозяйственных функций.

Очевидно, что общественная значимость закона «Об охране почв» высока, его принятие поможет сделать очередной шаг к созданию гармоничной правовой базы для сохранения российских степей, их растительного и животного мира.

Перевод земель. В результате нескольких волн приватизации земель, зарождения рынка земли, произошло и происходит массовое перераспределение аграрных земель, в том числе – и в степных регионах. Вырос спрос на земли под индивидуальное жилое строительство, Правительство РФ провозгласило приоритетность Программы по обеспечению россиян жильем, все это ведет к активному переводу сельскохозяйственных (в том числе и степных) земель в иные категории, изменение их целевого назначения.

Печальный советский опыт распашки целины забывается и, к сожалению, без дополнительных просветительских и законодательных усилий не предотвращает от повторения ошибок прошлого.

Очевидно, что для побуждения частных собственников земельных участков, являющихся частью степей, необходима система экономических механизмов, которые побудили бы этих собственников (или владельцев) к сохранению и восстановлению степных экосистем (использование умеренного режима выпаса скота, создание буферных зон, заповедных участков, сооружение убежищ для степных животных или гнезд для птиц и проч.). Это могут быть и разнообразные льготы, учёт деятельности по сохранению степных экосистем в качестве квалифицирующего критерия при проведении госзакупок и проч.

Очень ценен в этой связи развитие законодательства по поддержке малых и коренных народов (Канада), опыт сохранения горных экосистем (в частности, пример Швейцарии, Лихтенштейна, Италии, Франции).

Роль местного самоуправления. При разработке алгоритма по сохранению степных экосистем следует учитывать также и роль местного самоуправления степных регионов: в то время, как на федеральном уровне и в региональных центрах вырабатывается общая социальная и экономическая политика, воплощение в жизнь которой по преимуществу происходит в муниципальных образованиях и обеспечивается органами местного самоуправления.

Право граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления, установленное Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. Конституция и Федеральный закон основным субъектом местного самоуправления определяют население соответствующего муниципального образования. Именно население является основным источником и носителем муниципальной власти. Ключевые вопросы местной жизни в соответствии с законодательством о местном самоуправлении решаются с участием населения муниципального образования. Гражданин является ячейкой (элементом) населения муниципального образования. Его интересы носят как индивидуальный, так и коллективный характер.

Права граждан в сфере местного самоуправления вытекают из его особой правовой связи с конкретным муниципальным образованием, проживанием на определенной территории. Принадлежность к конкретному местному сообществу, непосредственное участие в решении вопросов достойного и безопасного проживания, предоставление возможности защищать и обеспечивать местный интерес возбуждают в гражданах гордость, развивает самодеятельность, энергию, предприимчивость, ведут к пониманию своей значимости, к активной гражданской позиции.

В соответствии с ФЗ от 06.10.2003 131-93, муниципальные власти получили право принятия решений об изменении разрешённого использования сельскохозяйственных земель (без изменения целевого назначения). Такая гибкость законодателя, на наш взгляд, может отразиться на судьбе сохранения степей России как отрицательно – с учётом растущего спроса на земли под ИЖС и в отсутствие (пока) соответствующего федерального законодательства о сохранении степей, так и положительно: муниципальные земли принадлежат органам самоуправления, и при разработке местных планов развития они могут включать их как основу для создания степных экосистем регионального и местного значения. Необходимо разработать набор аргументов как правовых, так и экономических, для побуждения органов местного самоуправления к таким шагам.

В качестве процедуры и социальной технологии для широкого информирования населения соответствующих регионов о необходимости и привлекательности сохранения степей и для активного вовлечения в создание региональных степных экосистем целесообразно использовать международный (Швейцария, Нидерланды, Великобритания) и российский опыт по разработке Местной Повестки – 21-й век ( МП-21).*

*Разработка стратегии, плана действий по достижению устойчивого развития на местном уровне. Целью любого процесса МП21 должна стать подготовка стратегии развития муниципалитета таким образом, чтобы все заинтересованные смогли найти в ней свое место. Стратегия должна быть сформулирована достаточно кратко, быть понятной и доступной для любого желающего. В ней должны быть сформулированы ключевые элементы: определены цели и задачи устойчивого развития на местном уровне с приоритетом сохранения степных участков, объединения их в региональную степную экосеть; поставлены задачи для повышения качества жизни на территории; представлена общая картина развития местного сообщества в 21 веке; план действий, из которого следует какая организация или действующие лица, какие действия и в какой временной последовательности будут предпринимать. Подготовка плана действий – ключевой этап всего процесса МП21. В плане ставятся долгосрочные цели и задачи с учетом социальных, экономических и экологических аспектов. Действия могут быть подразделены в соответствии с темами, секторами или географическими территориями и пр. Таким образом, планы по реализации МП21 готовятся в сотрудничестве со всеми заинтересованными членами сообщества, такая методика принятия решения делает его максимально прозрачным, усиливает его «легитимность».

Предварительные выводы:

В целом поддерживая предложения Р.Т. Бакировой по стратегическому усовершенствованию действующего российского законодательства в целях сохранения степных экосистем, представляется целесообразным инициировать процесс разработки и принятия соответствующего законодательства на местном и региональном уровне. Учитывая сложность и трудозатратность законодательного процесса на федеральном уровне, целесообразнее, на мой взгляд, в настоящий момент начать «вовлекать» степные регионы и инициировать процесс «снизу – вверх».

На сегодняшний день создалась благоприятная политическая ситуация : 16.03.11 премьер-министр Владимир Путин подписал постановление о включении раздела «Охрана окружающей среды» в показатели, по которым оценивается эффективность работы органов исполнительной власти. Теперь, чтобы удержаться на высоком посту, руководителям субъектов, кроме всего прочего, придется отчитываться и по экологическим показателям в регионе. В частности, необходимо будет указывать «объемы выбросов от стационарных источников и зарегистрированного автотранспорта в расчете на единицу валового регионального продукта», «долю водохозяйственных участков с повышенным индексом загрязнения» и рассчитать ряд других показателей.

Прошедшее 30 марта 2011 г. совещание по улучшению экологической обстановки в стране под председательством премьер-министра РФ В.В.Путина также говорит о том, что экологической составляющей придается все большее значение, и тема сохранения степных регионов с соответствующей экономической аргументацией может получить положительный отклик.

Было бы целесообразно в переговорах с властями субъектов РФ использовать позицию высших эшелонов власти РФ – нацеленность на решение экологических проблем, и в «степных» регионах убеждать глав региональных администраций в выигрышности проектов по сохранению степных экосистем – в том числе и для демонстрации своей «экологичности».

Таким образом, в этот предвыборный период и в условиях нарастающего процесса вступления России в ВТО, инициатива сохранения степных экосистем может быть воспринята администрациями субъектов РФ и использована ими в качестве «экологического фактора» – для положительной оценки их деятельности Президентом РФ.

Кроме того, для инициирования процесса реформирования законодательства в целях сохранения степных экосистем нужны активные сигналы из регионов – субъектов РФ – в Совет Федерации. Совет Федерации – «Палата регионов», в случае поддержки профильными комитетами СФ может непосредственно внести законопроект в Государственную Думу без предварительного согласования с министерствами.

Алгоритм действий может быть следующим:

1. Разработка пакета проектов модельных нормативных актов и планов устойчивого развития территорий (МП-21) для:

- (пилотных) органов местного самоуправления;

2. Разработка рекомендаций для фермеров;

3. Разработка пакета проектов модельных нормативных актов для субъектов РФ со значительной долей степных территорий;

4. Разработка рекомендаций по внесению дополнения и изменений в российское федеральное законодательство для более эффективной охраны и сохранения степных экосистем.

30.03.2011

© О.А. Разбаш, 2011 г.






to top
150 просмотров


Искать
Steppe Bulletin
Hot topic
Photogallery

News

1.11.2017

Sixth competition named by F.R. Shtilmark, 2017

Sorry, this entry is only available in Русский.

The Eighth International Symposium «Steppes of Northern Eurasia»

FIRST CIRCULAR
September 9-13, 2018, Orenburg, Russia
Registration is till February 1, 2018
Deadline for materials is April 10, 2018

All news

UNDP/GEF Steppe project's news